Государственное страхование банковских вкладов: ненужное зло

1. Краткое введение

Экономисты уже давно обратили внимание на достоинства свободной канадской банковской системы, особенно в период между принятием первого в Канаде Закона о банках в 1871 году и учреждением Банка Канады в 1935 году. После шотландской банковской системы, которая процветала между 1716 и и 1845 гг., канадскую систему обычно рассматривают как наиболее близкую к подлинно «свободной» банковской системе.

В 1867 году бумажная валюта Канады состояла в основном из находящихся в обращении банкнот пары десятков коммерческих банков, а также некоторых выпущенных государством бумажных денег, известных как «банкноты Доминиона». Хотя банкноты Доминиона были признаны законным платежным средством, в отличие от банкнот национальных банков США, которые должны были быть обеспечены определенными государственными облигациями США, банкноты Канады были обеспечены общими активами их эмитентов. Канадские банки так же могли, в отличие от своих американских коллег, открывать отделения и филиалы по выпуску банкнот в любой точке Канады и даже за её пределами (у некоторых из них были отделения в Нью-Йорке). От банков так же не требовалось поддерживать какую-либо конкретную сумму денежных резервов. Короче говоря, предложение канадских банкнот было почти полностью нерегулируемым.

Эта система была очень стабильной. Как указывает Джордж Селджин, с ссылкой на историка Брекенриджа, Северная Америка в 1873 году пережила одну из самых серьезных финансовых паник, когда-либо существовавших. Однако в Канаде «никакой паники в общепринятом смысле этого слова не произошло; доверие к [канадским] банкам было сильным»:

За исключением небольшого, но быстрого падения банковских запасов в сентябре и небольшого "набега" в двух или трех банках, в ситуации не проявилось никаких критических особенностей и страна избежала банковской паники, — пишет Брекенридж.

Другой пример, который приводит Селджин, заключается в банкротстве банков 1883-1889 гг. Из 56 [зафрахтованных] банков, которые некоторое время работали в Канаде с 1 июля 1867 года, остались действовать лишь 38. Десять из них потерпели крах. Но общие потери, нанесенные в течение двадцати семи лет держателям векселей, вкладчикам, правительству или кому бы то ни было, не превышали 2.000.000 долларов, или менее одного процента. Если вы думаете, что это не свидетельство стабильности, то примите во внимание, что примерно за тот же период в США обанкротились 330 национальных банков, в результате чего 64 процента из почти 100 миллионов долларов их обязательств остались невыплаченными, и что еще 1234 государственных банка также обанкротились, оставив еще 120.541.262 доллара (из 220.629.988) неоплаченных долгов.

Но банковское дело в Канаде неизбежно вызывает несколько вопросов. Если относительно «свободная» банковская система Канады была такой стабильной, то почему канадское правительство учредило в 1935 году Банк Канады, который, фактически, стал центральным банком? И почему три десятилетия спустя была учреждена Канадская корпорация страхования депозитов (CDIC)? По словам Дугласа Даймонда и Филипа Дайбвига, это произошло потому, что центральные банки и страхование депозитов являются решениями якобы присущей банковским системам частичного резервирования нестабильности. Почему же тогда Канада должна была прибегнуть к вмешательству государства, если только не потому, что ее банковская система была далеко не образцом стабильности?

Майк Бордо и Анжела Редиш изучили вопрос появления Банка Канады несколько десятилетий назад . Вместо того, чтобы найти какую-либо поддержку мнения о том, что Банк был создан в качестве кредитора последней инстанции для банковской системы, которая оказалась нестабильной без него, они пришли к выводу, что его создание «отражало конъюнктуру политических императивов»:

Внутри страны люди должны были видеть, как правительство принимает активные меры в ответ на [Великую] депрессию. Снижение веры во всемогущество рыночной системы в сочетании с враждебным отношением общества к банковской системе означало, что введение центрального банка было политически популярным. На международном уровне иностранные правительства и международные организации призывали страны создавать центральные банки для облегчения международного валютного сотрудничества. Именно эти факторы побудили к созданию канадского центрального банка.

А как насчет создания CDIC, т. е. системы страхования вкладов? Как будет показано, это было еще одно решение, в котором не играли существенной роли ни опасения по поводу нестабильности банковской системы, ни желание добиться экономической эффективности.

2. США и Канада

Любой, кто что-либо знает об истории банкротства банков в Соединенных Штатах, может только позавидовать их северному соседу. Что отличало банковскую историю Канады от истории Америки, так это не более низкий уровень банкротства банков: до середины 1920-х годов многие (в основном новые и небольшие) канадские банки терпели крах. Разница, — и она была огромной, — заключалась в том, что держатели канадских банкнот и депозитов относительно мало потеряли от этих банкротств.

Как уже отмечалось выше, несмотря на наличие банкротств банков, депозиты вкладчиков в канадской системе не были подвержены риску «прогореть». Более поздние показатели безопасности канадских банков так же выделяются по сравнению с банками США. Как сообщается в исследовании Федеральной резервной системы 1932 года:

За период с 1901 по 1920 год активы приостановленных банков в Канаде составляли около половины одного процента среднегодовых банковских активов страны. Соответствующий показатель для государственных и национальных банков в Соединенных Штатах… был примерно в семь раз больше, или около 3,6 процента. За одиннадцатилетний период с 1921 по 1931 год активы приостановленных банков в Канаде снова равнялись примерно половине одного процента среднегодовых банковских активов страны, в то время как соответствующий показатель в Соединенных Штатах был примерно в двадцать раз больше, или около 10,7 процента.

По мере того, как продолжалась Великая депрессия, показатели США и Канады расходились еще больше. В то время как около 10 000 банков США обанкротились в течение первых трех лет после начала депрессии, в Канаде вообще не было банкротств банков на протяжении всего десятилетия. Крах Home Bank of Canada оказался одновременно крупнейшим банкротством банка в Канаде и последним за многие десятилетия.

Больше, чем какой-либо другой эпизод, Великая депрессия убедительно показала превосходство канадской системы крупных банков с их общенациональной сетью филиалов по сравнению с системой США того времени, которая состояла из многих тысяч в основном крошечных, одиночных отделений банков, ветвление которых было запрещено на законодательном уровне. Будучи менее диверсифицированными, паевые американские банки, особенно в сельской местности, были плохо подготовлены к тому, чтобы противостоять локальным шокам.

3. Надежные банки, ненадежные банки и страхование

Едва ли удивительно, что крах стольких американских банков в начале 1930-х годов должен был вызвать призывы к какой-то крупной реформе. Не в первый раз многие экономисты утверждали, что американским банкам следовало предоставить больше свободы для открытия филиалов, как их канадским коллегам. Но, как это случалось в предыдущих случаях и будет продолжаться в течение нескольких десятилетий, их усилия были сорваны авторитетными банкирами, которые вместо этого лоббировали и продвигали федеральное страхование депозитов. Сказать, что FDIC, система страхования вкладов в США, была создана в начале 1934 года, чтобы служить опорой для искалеченной банковской системы, было бы совсем неточно.

И то, что Канада не приняла решение о страховании вкладов в 30-е годы, так же не должно вызывать удивления. Не потерпев массовых банкротств банков или потерь вкладчиков и улучшив, с очевидным успехом, процедуры проверки банков после краха Home Bank, канадское правительство не испытывало давления, которые требовало бы страховать банковские депозиты в 1930-х годах. Наоборот: канадские банки агрессивно выступали против любого такого шага, как они делали это всякий раз, когда эта идея обсуждалась в прошлом.

Главная проблема в том, что страхование вкладов создаёт моральный риск. Вкладчики меньше следят за финансовым состоянием банка, ожидая что убытки, даже если они и возникнут, все равно будут возмещены. Вкладчики несут свои деньги в банки, предлагающие более высокий процент по депозиту и которые более склонны к принятию риска. Это в свою очередь способствует безрассудному кредитованию, созданию пузырей.

После краха Home Bank парламентский комитет рекомендовал правительству рассмотреть вопрос о страховании банковских вкладов. Но министерство финансов Канады отвергло эту идею. Как сообщают Чарльз Каломирис и Стивен Хабер, помимо того, что министерство увидело обоснованность в жалобах дипломированных банкиров о том, что страхование вознаградит самые рискованные банки, официальные лица изучили историю схем страхования вкладов США и увидели, что эта система была крайне неэффективной. Соответственно, они пришли к выводу, что государственное страхование вкладов было «в основном ненадежным»:

[Государственное страхование вкладов] означает, что консервативный и правильно работающий банк будет вынужден нести убытки из-за неэффективного управления и мошенничества других банков. Конечным результатом будет только катастрофа, поскольку общественность не различает надежные учреждения, в которых их средства будут в безопасности.

Тем не менее канадское правительство чувствовало себя обязанным что-то сделать для 50 000 вкладчиков Home Bank, отчасти из-за того, что министру финансов много лет назад сказали, что банк подтасовывает свои отчеты. В конечном итоге правительство решило частично компенсировать убытки мелким вкладчикам Home Bank, не проявляя никакой готовности гарантировать депозиты какого-либо банка. Это казалось разумным компромиссом, поскольку ни одному другому банку не грозило банкротство. И если, как многие подобные компромиссы, он никого не удовлетворил, то, по крайней мере, оказался достаточно прочным, чтобы его хватило еще на 44 года.

4. Жажда помощи

За эти 44 года ни один канадский банк не обанкротился. Однако к началу 1960-х годов назревали проблемы. Дело было не в том, что большему количеству канадских банков угрожала опасность банкротства: банкротств не было до 1985 года. У канадских властей были другие заботы. К 1964 году в результате централизации банковского дела государством, итогом чего стало сокращение количество зарегистрированных банков, осталось только восемь банков; и это привело Комиссию Портера, — Королевскую комиссию по банковскому делу и финансам, назначенную несколькими годами ранее, — к выводу, что Канаде нужна «более открытая и конкурентоспособная банковская система, тщательно и справедливо регулируемая в соответствии с единым законодательством».

Проблема была не в том, что у зарегистрированных банков не было конкурентов. Дело в том, что их конкуренты не подпадали под действие тех же правил. Конкуренты состояли из 61 трастовой и ипотечной кредитной компании и все, за исключением 20 компаний, были зарегистрированы на провинциальном, а не на федеральном уровне. Трастовые и ссудные компании могли процветать вместе с зарегистрированными банками отчасти потому, что последним было полностью запрещено выдавать ипотечные ссуды до 1954 года, и они могли выдавать их лишь в очень ограниченной степени до 1967 года. Комиссия Портера предложила заставить провинциальные компании либо стать полноценными банками (по крайней мере, подчиняясь тем же правилам), либо прекратить принимать депозиты. Но этот план был сочтен неработоспособным на том основании, что конституция Канады предоставляла федеральным властям юрисдикцию только над «банками» в официальном смысле этого термина.

По иронии судьбы, сами трастовые компании пришли за помощью к правительству, когда в 1965 году базирующаяся в Онтарио Британская ипотечная и трастовая компания (BM&T) оказалась на грани банкротства, в результате чего правительство Онтарио предложило ей поддержку. BM&T удалось избежать банкротства, но только за счет согласия на слияние с другой трастовой компанией. В тоже время случай с BM&T подсказал ответ на вопрос о том, как можно регулировать трастовые компании, не нарушая Конституцию Канады.

Решение правительства, частично вдохновленное американской FDIC, состояло в создании схемы страхования вкладов, которая была бы обязательной для трастовых и кредитных компаний, зарегистрированных на федеральном уровне, но необязательной для трастовых и кредитных компаний, зарегистрированных на уровне штата. Подвох заключался в том, что все участники должны были соблюдать банковские нормативные положения и зарегистрироваться на федеральном уровне, чтобы войти в систему страхования. Стратегия так же предусматривала намеренное занижение стоимости предлагаемой страховки, чтобы сделать ее привлекательной. Поскольку в этом случае застрахованные трастовые и кредитные компании имели бы преимущество перед своими конкурентами, можно было бы ожидать, что все они присоединятся к схеме, что и произошло на самом деле. Короче говоря, страхование было вознаграждением трастовых и кредитных компаний за то, что они подчинялись федеральному регулированию.

Что касается чартерных банков, то они поначалу возобновили свою обычную жалобу на то, что страхование депозитов отдает предпочтение более рискованным фирмам. Неудивительно, что они оказались правы. Согласно исследованию Джона Вагстера, трастовые и ссудные компании, депозиты которых страховались государством, оказались на 21,74 процента более рискованными, чем банки. Однако в данном случае вместо того, чтобы прислушаться к мольбам банков, правительство решило, что страхование это «не так уж и плохо»:

[Если цель регулирования] поощрить конкуренцию в сфере финансовых услуг, то это было бы трудно сделать, если бы люди боялись размещать свои деньги на депозитах в более мелких и менее авторитетных учреждениях.

В конце концов, канадское правительство теперь было готово принять страхование вкладов не для того, чтобы сделать канадскую банковскую систему более безопасной, а для того, чтобы сделать ее более конкурентоспособной, даже если это означало сделать её менее безопасной.

Не желая, чтобы трастовые и кредитные компании получили преимущество, зарегистрированные банки перешли от протестов против предложенной схемы страхования к лоббированию включения в неё. В обмен на субсидирование более слабых конкурентов, банкам разрешалось конкурировать с ссудными компаниями в ипотечном бизнесе.

Таким образом, федеральное правительство достигло своей цели. По крайней мере, так казалось до тех пор, пока новая договоренность не привела к последствиям, которые все это время предсказывали консервативные банки.

5. Результат канадской системы страхования вкладов

Первоначально CDIC застраховала депозиты физических лиц во всех организациях-участниках на сумму до 20 000 канадских долларов, взимая с них фиксированную премию в размере одной тридцатой процента от суммы покрытых депозитов. Как и предупреждали дипломированные банкиры, взимание со всех учреждений одинаковой фиксированной ставки независимо от принимаемых ими рисков означало, что самые безопасные из них могли либо субсидировать остальных, либо становиться такими же рискованными. Общая заниженная стоимость страхового покрытия, в свою очередь, дала всем участникам правительственной схемы стимул идти на больший риск, чем раньше, и в то же время позволила работать с более скромными запасами капитала. Другими словами, это создало серьезный моральный риск.

Опыт Канады после 1967 года соответствует общепринятой теории морального риска. Как сообщает Вагстер, эмпирические тесты «обеспечивают убедительную поддержку гипотезы морального риска». Банки, трастовые и кредитные компании в равной степени увеличили свою долю заемных средств и взяли на себя более рискованные активы, при этом банки стали такими же рискованными, как и их ранее более рискованные конкуренты. Тенденция застрахованных компаний к снижению коэффициента капитала была такова, что менее чем через два года после введения страхования федеральное правительство и правительство Онтарио почувствовали себя обязанными резко увеличить минимальные требования к капиталу для банков и трастовых компаний.

Когда финансовые учреждения берут на себя больший риск и получают больше заемных средств, они также становятся более склонными к банкротству. Несомненно, в течение десятилетий после создания CDIC было больше банкротств банков и трастовых и кредитных компаний, чем в любое предыдущее десятилетие. Одна трастовая компания потерпела крах в 1970 году, а другая — в 1972-м. В период с 1980 по 1986 год еще 21 трастовая и ипотечная компания обанкротилась, в основном из-за выдачи высокорисковых кредитов. Что еще хуже, в 1985 году Канада пережила первые банкротства банков — два из них — с 1923 года. Примечательно, что оба банкротства были связаны с западными банками, основанными после создания CDIC. Оба банка так же были небольшими, их совокупные активы составляли всего три четверти одного процента от совокупных активов зарегистрированных банков. Это также соответствовало теории, предсказывающей, что более мелкие учреждения, имеющие более высокий процент застрахованных депозитов, скорее всего, будут брать больше заемных средств и более рискованные кредиты. Депозиты почти во всех трастовых и кредитных компаниях, обанкротившихся с активами, недостаточными для покрытия их обязательств, были застрахованы более чем на 90 процентов (Карр, Мэтьюсон и Куигли, 1995, таблица 4).

В целом, с 1967 г. 43 члена CDIC разорились, хотя благодаря существенным реформам, проведенным в конце 1980-х и снова в середине 1990-х гг., с 1996 г. банкротства прекратились. В 2004 г. председатель Совета директоров CDIC охарактеризовал результаты работы первых трех десятилетий CDIC как «дорогостоящий и горький период становления системы страхования».

6. Бессмысленная реформа

Что делало канадский гамбит по страхованию вкладов особенно трагичным, так это тот факт, что ему даже не удалось увеличить конкуренцию зарегистрированных банков. Поначалу казалось, что все идет по плану: в период с 1968 по 1985 год появилось 62 новые трастовые и ипотечные компании, или примерно две трети существующих в 1985 году, а также несколько новых банков. Но, как отметили Джек Карр, Фрэнк Мэтьюсон и Нейл Куигли, совокупные банкротства банков, трастов и кредитных компаний в 1980-х годах привели к таким потерям, что к концу этого десятилетия у зарегистрированных банков стало меньше конкурентов, чем в 1967 году.

У некоторых читателей может возникнуть соблазн, несмотря на такой исход, посочувствовать властям Канады. Как иначе эти власти могли помешать зарегистрированным банкам Канады воспользоваться своей рыночной властью для эксплуатации потребителей, кроме как столкнув их с более серьезными, хотя и более рискованными конкурентами?

Однако этому искушению следует сопротивляться по нескольким причинам. Прежде всего, как отмечают Карр, Мэтьюсон и Куигли, даже при отсутствии каких-либо других изменений, «доказательства сильно противоречат утверждению о том, что страхование вкладов было необходимо для развития конкуренции». Вхождение в чартерное банковское дело, хотя и было трудным, ни в коем случае не было невозможным; и, несмотря на проблемы нескольких трастовых компаний в 1965–1966 годах, сила большинства других и рост отрасли к тому времени предполагают, что они были бы вполне способны конкурировать с банками даже без страховки.

Во-вторых, несмотря на популярные обвинения, сомнительно, что зарегистрированные банки Канады когда-либо обладали значительной монопольной властью. Хотя жалоба на то, что они обладают такой властью, рассматривалась много раз, банки всегда признавались невиновными. Еще в 1932 году, например, комитет Федеральной резервной системы обнаружил, что, несмотря на небольшое количество зарегистрированных банков в то время (после банкротства Home Bank их осталось 10) и несмотря на их, казалось бы, единую политику, они ожесточенно конкурировали друг с другом через свои филиальные сети. «Если под монополией понимать отмену конкуренции между банковскими учреждениями, — заключал комитет, — то ясно, что ее в Канаде не существует».

Более поздние исследования показывают, что мало что изменилось с 1930-х годов. Сравнивая процентные ставки в Канаде с процентными ставками в Соединенных Штатах в период с 1920 по 1979 год, Майк Бордо, Хью Рокофф и Анджела Редиш обнаружили, что ставки по депозитам в канадских банках были выше, чем в Соединенных Штатах, на протяжении всего периода, особенно после середины 1960-х годов, когда нерегулируемые ставки в Канаде росли вместе с инфляцией, а регулируемые ставки в США оставались на прежнем уровне. Аналогичная история и со ставками по кредитам. Бордо, Рокофф и Редиш не смогли найти «никаких свидетельств устойчивой разницы в пользу канадских банков, которая указывала бы на значительные потери благосостояния из-за монопольного поведения канадских банков». «Очевидно, — заключают Бордо, Рокофф и Редиш, — картели банков в Соединенных Штатах, поддерживаемые правительством, имели несомненно большую рыночную власть, чем любая монопольная власть, которую могли использовать крупные канадские банки».

Дальнейшая консолидация канадской финансовой индустрии в 1980-е годы, вызванная банкротствами банков и трастовых компаний того десятилетия, ничего не изменила. По словам Шерил Шеффер, испытания рыночной власти канадских банков в период с 1965 по 1989 год дали результаты, которые «в целом согласуются с совершенной конкуренцией», при этом категорически отвергая альтернативную «гипотезу совместной монополии». Наконец, проведенный в 2007 году обзор исследований монопольной власти в различных банковских системах, включая канадскую, показывает, что канадский рынок банковских услуг постоянно оценивается как «один из самых конкурентных в мире».

Наконец, если бы канадские власти хотели поощрять конкуренцию, они могли бы сделать это, не создавая проблемы морального риска, а вместо этого снизив барьеры для входа иностранных банков. Собственно, в итоге они так и сделали. Поправка к Закону о банках 1980 г. позволила иностранным банкам создавать дочерние компании в Канаде. Всего за пять лет было создано 50 таких дочерних компаний. Затем, в 1999 году, иностранным банкам было разрешено открывать филиалы в Канаде при условии, что они принимают только оптовые депозиты на сумму не менее 150 000 долларов. В результате этих мер Статистическое управление Канады пришло к выводу, что «вести иностранный бизнес в стране стало так же легко, как и отечественным банкам». Сегодня, помимо пяти оставшихся «крупных» зарегистрированных банков и 28 небольших местных банков, в Канаде есть 12 филиалов иностранных банков и 22 филиала иностранных банков.

В ретроспективе это кажется ироничным, но иностранные банки, которые придерживаются оптовых (> 150 000 долларов США) депозитов, могут отказаться от покрытия CDIC. На самом деле многие так и сделали, по-видимому, потому, что посчитали это ненужным.

George Selgin, «An Unnecessary Evil: How Canada ended up Insuring Bank Deposits».