5 мифов о Коллегии выборщиков
Двое из трех последних президентов выиграли выборы, получив меньше голосов простых избирателей, чем их соперник: в 2000 году Альберт Гор оторвался от Джорджа Буша-Младшего на 540 тысяч голосов, а в 2016 Хиллари Клинтон обошла Дональда Трампа почти на 3 миллиона голосов. Поэтому совсем неудивительно, что одним из наиболее критикуемых (прежде всего слева) институтов американской политической системы стала Коллегия выборщиков.
При этом, как противники, так и сторонники Коллегии выборщиков часто прибегают к разного рода мифам, связанным с этим институтом, его предназначением и намерениями тех, кто его создал.
Миф первый: Коллегия выборщиков была придумана как альтернатива прямым выборам президента.
На Конституционном конвенте в Филадельфии, помимо той Конституции, что была в итоге принята, было несколько альтернативных вариантов. Наиболее значимыми из них были План Виргинии и План Нью-Джерси. В обоих планах предполагалось, что президента будет выбирать Конгресс, что, по сути, было переносом статус-кво, существовавшего в штатах, где легислатура выбирала губернатора. Первоначально конвент одобрил именно такую модель выборов президента, но позднее к этому вопросу неоднократно возвращались. Почему? Делегаты конвента считали, что исполнительная власть должна сдерживать власть законодательную и блокировать несправедливые законы, ведь именно это было одной из причин Американской революции (подробнее об этом напишу потом). Исходя из этого, выборы президента Конгрессом угрожали независимости исполнительной власти. Один из отцов-основателей США Джеймс Мэдисон считал, что это приведет к излишним конфликтам внутри легислатуры, которыми воспользуются другие государства.
Делегаты искали альтернативы, одной из которых были всеобщие выборы президента, но они были отвергнуты. Решение вопроса было адресовано Комитету по незаконченным частям конституции, который и разработал проект Коллегии выборщиков в последние недели работы конвента. Выборщики собирались только на время выборов президента, поэтому не угрожали независимости исполнительной власти, а законодатели (в данном случае, Палата представителей, а изначально Сенат) участвовали только в том случае, если среди выборщиков не было большинства в пользу одного из кандидатов. Таким образом Коллегия выборщиков была альтернативой выборам президента Конгрессом, а не всеобщим выборам.
Миф второй: делегаты Конституционного конвента боялись тирании большинства, поэтому отказались от всеобщих выборов президента в пользу Коллегии выборщиков.
Действительно, конвент дважды отверг всеобщие выборы президента, но у делегатов не было проблем со всеобщими выборами как таковыми, ведь они поддержали всеобщие выборы в Палату представителей. Скорее, они были скептически настроены к общенациональным выборам по причинам, которые сегодня совершенно нерелевантны.
Во-первых, они считали, что у избирателей не хватит информации, чтобы сделать сознательный выбор в пользу того или иного кандидата. Делегат от Виргинии Джордж Мэйсон считал, что, учитывая большой размер страны, избиратели будут поддерживать кандидатов из собственных штатов. Его оппоненты, выступающие за всеобщие выборы, отвечали, что по мере усиления связей между штатами, информация будет становиться все более доступной. И они были правы, к тому же, прогресс технологий сделал информацию о кандидатах доступной для всех избирателей.
Во-вторых, делегаты из южных штатов боялись, что при всеобщих выборах северные штаты получат преимущество. Причиной тому было, как очевидное отсутствие права голоса у рабов на Юге, так и в целом более либеральное избирательное законодательство в северных штатах. Появление Коллегии выборщиков решило обе проблемы: отныне количество выборщиков определялось населением штата, а не количеством избирателей, а «компромисс о трех пятых» (при расчете населения рабы считались за 3/5 от свободных граждан) был привязан и к президентским выборам. Последствия были незамедлительными и драматичными - в 1800 году Джон Адамс победил бы Томаса Джефферсона, если бы при подсчете голосов избирателей учитывались только свободные люди. Сегодня ни одна из этих проблем не имеет значения: рабство было отменено, а во всех штатах избирательное право распространено на всех граждан возрастом старше 18 лет.
В-третьих, делегаты от небольших штатов боялись, что при всеобщих выборах крупные штаты будут доминировать. Но по этой же причине они выступали и против Коллегии выборщиков. Их опасения были учтены путем поправки, согласно которой, если в Коллегии не будет большинства в поддержку одного из кандидатов, то голосовать будет Палата представителей, где каждый штат будет иметь только один голос.
Во время дебатов на конвенте противники всеобщих выборов не говорили о тирании большинства. Это не значит, что они не опасались ее, ведь именно на конвенте Джеймс Мэдисон впервые поднял дискуссию о «фракции большинства». Но самое забавное состоит в том, что сам Мэдисон поддерживал всеобщие выборы президента.
Миф третий: делегаты Конституционного конвента, поддержавшие Коллегию выборщиков, были против всеобщих выборов президента.
Примечательно, что именно Джеймс Уилсон, делегат от Пенсильвании, первым предложивший всеобщие выборы президента, после того, как его проект был отвергнут, сразу же поднял вопрос о возможности опосредованных всеобщих выборов: избиратели будут голосовать за выборщиков, которые изберут президента. Моррис, Мэдисон и Гамильтон (все трое были сторонниками прямых всеобщих выборов президента) тоже согласились с проектом Коллегии выборщиков, прежде всего, как альтернативой выборам президента Конгрессом. Защищая Коллегию выборщиков, Мэдисон и Гамильтон указывали на её народный характер. В «Федералисте» №39 (Мэдисон писал, что «президент выбирается народом косвенно», а Гамильтон в «Федералисте» №68 добавлял: «Настроения народа должны проявляться в выборе лица, которому оказывается высочайшее доверие», а «президент независим на своем посту от всех, за исключением народа».
Миф четвертый: Коллегия выборщиков была придумана, чтобы сохранить федерализм и права штатов.
По словам Джеймса Мэдисона, американская «Конституция по сути не была ни национальной, ни федеральной, но сочетанием обоих». Она позволила штатам самим определять, как избирать выборщиков, а если Коллегия не могла выбрать президента, то это делала Палата представителей, где у каждого штата будет один голос. Несмотря на это, если обратиться к дебатам во время Конституционного конвента, станет ясно, что предназначением Коллегии выборщиков не было сохранение прав штатов или их расширение.
Делегаты конвента стремились защитить независимость исполнительной власти от властей штатов. Они однозначно отвергли проекты выборов президента губернаторами или законодательными органами штатов. Они также отвергли предложение об отзыве президента с его поста большинством легислатур штатов. И тут нет ничего удивительного, т. к. делегаты довольно скептически относились к правительствам штатов и считали, что только независимая исполнительная власть может им противостоять. Это идею отлично выразил Мэдисон, сказав, что «президент действует от имени народа, а не штатов».
И хотя Коллегия выборщиков действительно позволяла штатам самостоятельно избирать выборщиков, считалось, что, будучи избранными, они будут действовать независимо от властей штатов. Конституционный запрет для сенаторов быть выборщикам и выбор Палаты представителей (вместо Сената) для разрешения споров, возникших в Коллегии, гарантировали бы, что штаты не смогут влиять на выборы президента. Более того, делегаты ожидали, что дискуссии между выборщиками будут тайными и они смогут свободно выбирать кандидатов, которых они считают наиболее квалифицированным. А их голоса будут подсчитываться и передаваться президенту Сената без указания того, кто за какого кандидата проголосовал, чтобы избежать возможного политического возмездия. Конституционное требование о том, чтобы выборщики голосовали за двух кандидатов, по крайней мере, один из которых был бы не из их штата, должно было способствовать изжитию местничества и сделать выборы по-настоящему национальными.
В конечном счете Коллегия выборщиков не была создана для сохранения федерализма, напротив, один из наиболее вдумчивых сторонников Коллегии Мартин Даймонд охарактеризовал ее как «средство против власти штатов, позволяющее выбирать людям, а не политикам». Основными средствами защиты федерализма, как сегодня, так и в прошлом, являются автономия правительств штатов, разделение полномочий между федеральным правительством и штатами и представительство штатов в Конгрессе. Замена Коллегии выборщиков всеобщими выборами никак не угрожает этим средствам. Процедура голосования останется прежней, с той лишь разницей, что голоса будут подсчитываться по всей стране, а не по штатам.
Миф пятый, самый распространенный и наиболее ошибочный: Коллегия выборщиков оправдала надежды и ожидания ее создателей.
Нужно сразу отметить, что их ожидания не были до конца ясны. Например, после того как проект Коллегии выборщиков был предложен, многие делегаты вслед за Джорджем Мейсоном посчитали, что «в 19 из 20 случаев» ни один из кандидатов не получит абсолютного большинства голосов, а судьбу выборов будет решать Палата представителей. Это станет угрозой для исполнительной власти, поэтому Мэдисон и Гамильтон стремились к тому, чтобы Палату представителей исключили из проекта, а президентом становился бы кандидат, который получит относительное большинство голосов выборщиков. Другие делегаты думали, что большинство выборщиков проголосует за одного кандидата. В «Федералисте» №39 Мэдисон писал, что Палата представителей будет делать «окончательный выбор», но его предположение было быстро опровергнуто.
Даже если надежды и ожидания некоторые делегатов были ясны, поправки в Конституцию изменили работу Коллегии выборщиков. 12-я поправка, принятая после выборов 1800-го года, требовала от выборщиков четко указывать кого они выбирают президентом и вице-президентом (раньше кандидат, занявший первое место, становился президентом, а второе – вице-президентом). 20-я поправка, сдвинувшая начало нового срока Палаты представителей на 3 января, определила, что новый состав Палаты, а не старый, голосовал бы за президента, если в Коллегии выборщиков нет абсолютного большинства. В 23-я поправка дала право округу Колумбия участвовать в выборах президента с тремя голосами выборщиков, при этом Пуэрто-Рико и другие территории не могли участвовать в выборах.
Но еще важнее были изменения в политической практике. В «Федералисте» №64 Джон Джей писал, что Коллегия выборщиков «будет состоять главным образом из наиболее просвещенных и уважаемых граждан», а в «Федералисте» №68 Александр Гамильтон описывал выборщиков как «лучше всего информированных и обладающих должной проницательностью» для выбора президента. Но уже к 1800 году появились политические партии, а осмотрительности выборщиков пришла на смену приверженность партийным кандидатам. Сегодня многие штаты даже не вносят в избирательные бюллетени имена выборщиков. Примечательно, что решающую роль в этом сыграли как раз Гамильтон и Мэдисон.
Конституция позволила штатам самим определять как избирать выборщиков, но уже к 1828 году все штаты, кроме Южной Каролина (а сейчас все) выбирали их на всеобщих выборах. Более того, несмотря на изначальные ожидания, что выборщики будут избираться от округов, к 1836 году партийная конкуренция привела к тому, что кандидат, получивший большинство в штате, автоматически выигрывал голоса всех выборщиков. Это неизбежно наложило отпечаток на президентские кампании, когда кандидаты сильнее всего агитируют в колеблющихся штатах и игнорируют те, где они точно проиграют или выиграют.
Распространение партийных праймериз, национализация выборов кандидатов в президенты и уменьшение влияния партийных отделений в штатах фундаментально изменили выборы президента, не затронув сам процесс подсчета голосов в Коллегии выборщиков.
В «Федералисте» №68 Александр Гамильтон утверждал, что Коллегия выборщиков помешает «иностранным державам достичь ничем не оправданного влияния в нашем руководстве». Она же должна «обеспечить моральную уверенность в том, что пост президента в редчайшем случае займет человек, не наделенный в высшей степени необходимыми качествами». Оценивая Коллегию выборщиков сегодня, нужно судить о том, оправдались ли надежды Гамильтона.
P. S. Подписывайтесь на наш канал в Телеграмме. Если Вы хотите поблагодарить и материально простимулировать авторов канала, у нас есть Яндекс кошелёк для пожертвований.