Разоблачение «Чуда свободного рынка»: как промышленная политика позволила диверсифицировать экспорт Чили

Оригинал

Оценка промышленной политики в Чили остается довольно спорной и вызывающей разногласия темой. Чили долгое время считалась почти хрестоматийным примером успеха принципа «letting the market work» [буквально «позволять рынку работать» — прим. ред.], поскольку среди ведущих экономистов существовало широкое согласие в том, что Чили в значительной степени преуспела в обеспечении сильного и стабильного роста благодаря своей приверженности политике свободного рынка. На первый взгляд это может показаться правдоподобным. В конце концов, в Чили одни из самых высоких темпов роста в Латинской Америке со времен неолиберального поворота 1970-х годов. Несмотря на сохраняющееся значение меди, ей также удалось диверсифицироваться в других отраслях и приобрести новые конкурентные преимущества в период с 1960-х по 1990-е годы. Доминирующее мнение состоит в том, что успешное появление новых конкурентоспособных отраслей в экспортной корзине Чили является результатом четырёх десятилетий приверженности политике либерализации и свободного рынка. Однако этот пост, основанный на недавнем исследовании, показывает, что диверсификация экспорта Чили была результатом действия не такой политики, но тщательно продуманного государственного вмешательства. Таким образом, идея Чили как «чуда свободного рынка», впервые выдвинутая Милтоном Фридманом, является одним из наиболее устойчивых мифов, связанных с недавней историей экономического развития.

Чили удалось провести диверсификацию, сделав гораздо больше, чем просто не вмешиваться в работу рынка и передать штурвал его невидимой руке

Чили часто рассматривается как поклонниками, так и критиками как квинтэссенция неолиберальной модели развития в Латинской Америке, поскольку она была первой страной в регионе, принявшей неолиберализм после переворота 1973 года, в ходе которой было свергнуто социалистическое правительство Альенде. Тем не менее, хотя администрация Пиночета прямо заявляла, что правительство избегало выбора победителей, следуя принципу «letting the market work» (тем самым ссылаясь на логику Чикагской школы), оно также незаметно, но активно участвовало в субсидировании структурных преобразований чилийской экономики, вмешиваясь почти во все основные отрасли, которые в конечном итоге появились в экспортной корзине Чили с 1970-х годов (а именно отрасли производства лосося и фруктов, лесного хозяйства и виноделия, как показано на рис. 1).

На рис. 2 показана вертикальная промышленная политика [«Вертикальная промышленная политика направлена на развитие отдельных секторов и выделение отраслевых приоритетов. Для нее характерны проблема определения будущих «чемпионов», активное применение механизмов прямой поддержки, создание специальных преференций и протекционизм» (стр. 7), — прим. ред.], которая противоречит этому утверждению о нейтральности отраслей, и роль, которую играют различные типы государственных учреждений (включая правительственные учреждения, Центральный банк и университеты) в процессе накопления потенциала и преодолении провалов рынка, препятствующих появлению новых отраслей.

В отличие от широко распространённого повествования о невмешательстве, промышленная политика использовалась для эффективного управления рынком путем направления рыночных сигналов в новые области, где частное предпринимательство было неоптимальным. Чилийское государства имела важное значение в стимулировании накопления человеческого капитала, обеспечении репутации «национальных» отраслей за счёт строгого регулирования и контроля качества, обеспечении полу-государственного венчурного капитализма и распространении опыта и технологий в отраслях, не связанных с медью, через различные государственные учреждения. Мероприятия даже включали предоставление субсидированных кредитов через Центральный банк и CORFO (особенно в лесной и фруктовой отраслях). Открытость экономики в 1980-х годах позже позволила воспользоваться специализированным человеческим капиталом, знаниями и технологическими возможностями, накопленными в результате вертикальных вмешательств до либерализации. Хотя можно утверждать, что некоторые отрасли, такие как винодельческая промышленность, могли бы развиваться только за счет рыночных сил, нельзя отрицать, что другие отрасли не развивались бы в такой же степени без вертикальных вмешательств (на самом деле, вполне вероятно, что некоторые из них вообще не развивались бы, учитывая обусловленные политикой ресурсы для лесного хозяйства и лососевой отрасли). Сравнительные преимущества, которые Чили приобрела в производстве лосося, лесного хозяйства и фруктов, не просто основывались на природных факторах; скорее, они в основном были приобретены за счет модернизации технологий, накопления человеческого капитала, контроля качества экспорта и финансовых стимулов посредством государственного вмешательства. Кроме того, хотя технологическая модернизация винодельческой отрасли была в основном результатом иностранных инвестиций и горизонтальной политики (в отличие от других отраслей), стоит отметить, что эти иностранные инвестиции были направлены на отрасль, в которой Чили уже работала, и поэтому не продвигали новый продукт за пределы ранее существовавших производственных структур страны.

Кроме того, в отличие от отраслей, которые полагались на государственное вмешательство, увеличение добавленной стоимости было относительно слабым в тех, где государство придерживалось более свободного подхода, например как в отрасли меди. Другое недавнее исследование показало, что промышленная структура, связанная с производством меди в Чили, довольно слаба по сравнению с другими богатыми ресурсами странами, такими как Австралия и Малайзия, где промышленная политика широко использовалась для содействия увеличению добавленной стоимости как в нижестоящих, так и в вышестоящих отраслях.

Тем не менее, было бы заблуждением думать, что промышленная политика была последовательной чертой экономической политики Пиночета. Шоковая терапия, проведённая в середине 1970‐х годов (которая включала отмену контроля над ценами, сокращение государственных расходов вдвое, приватизацию нескольких сотен государственных фирм и резкое снижение импортных тарифов), в течение нескольких лет привела страну к финансовому кризису и привела к резкому увеличению нетрадиционного импорта, а также к сокращению импорта оборудования и машин, которого было недостаточно для увеличения производственных инвестиций и восстановления темпов роста 1960‐х годов. Политика свободного рынка также привела к финансовому кризису и кризису платежного баланса до долгового кризиса 1982 года, что может объяснить, почему после этого военный режим все больше полагался на промышленную политику.

Отказ от промышленной политики способствовал концентрации экспорта и увеличению зависимости от сырьевых товаров в Чили

В то время как некоторые из наиболее успешных инструментов вертикальной политики использовались во время, казалось бы, экономически либерального военного режима (1973–1990), постепенный отказ от этих инструментов политики с 1990-х годов связан с уменьшением степени диверсификации экспорта страны (рис. 3).

С 1990 года новая политическая экономия базируется на неолиберальном фундаменте с политическим консенсусом, согласно которому экономический рост основан на обеспечении макроэкономической стабильности (низкая инфляция, низкий бюджетный дефицит и умеренный дефицит текущего счета) и основополагающем мнении о том, что промышленная политика не нужна или непродуктивна. Экономическая политика также сосредоточена на природных сравнительных преимуществах, которые придают большее значение запасам природных ресурсов, чем потенциалу накопления возможностей, обучению на практике и постепенным инновациям в новых отраслях промышленности. Хотя сосредоточение внимания на отраслях, строго связанных с обеспеченностью ресурсами, является разумным, оно не должно препятствовать стратегическим рискам, выходящим за рамки сравнительных преимуществ страны. Хотя верно, что Чили была одной из самых быстрорастущих экономик Латинской Америки в последние десятилетия, мы должны признать, что такой рост с 1990 года во многом был обусловлен высокими ценами на медь. Действительно, рост в Чили замедлился с 2014 года. В период 2014–2019 годов средний рост ВВП Чили упал ниже 2,0% (даже достигнув 1,0% в 2019 году), заняв лишь 17-е место среди 33 стран Латинской Америки и Карибского бассейна.

Тот факт, что недавняя концентрация экспорта в Чили в конечном итоге привела к замедлению экономического роста, показывает, что «строгого соблюдения макроэкономических основ недостаточно для обеспечения устойчивого экономического роста высокого уровня, если не устраняются недостатки, присущие конкретным отраслям». С этой точки зрения несколько чилийских экономистов (таких как Мануэль Агосин, Хосе Мигель Ахумада, Клаудио Браво-Ортега, Рикардо Ффренч-Дэвис, Николас Грау, Габриэль Пальма, Андрес Солимано и др.) создали основополагающие работы, в которых критически анализировалась роль государственного вмешательства и пределы неолиберальной модели в Чили.

Почему это важно в контексте сегодняшнего стремления к более инклюзивной экономической модели в Чили

За последнее десятилетие Чили сотрясали волны общественных волнений, кульминацией которых стали протесты 2019 года. Такие протесты были продиктованы ощущением растущего неравенства и привели к значительной политической и экономической нестабильности. Неравномерное распределение доходов в Чили также неразрывно связано с растущей концентрацией производственных структур страны.

Поэтому срочно необходима новая модель для диверсификации чилийской экономики, создания рабочих мест и сокращения неравенства в стране. Такая модель требует возвращения промышленной политики на передний план политической повестки дня. Улучшение предварительного распределения доходов действительно потребует координации между социальной, образовательной, а также промышленной политикой для создания спроса на этих работников и их вновь приобретенные навыки.

Промышленная политика также будет необходима для того, чтобы максимально использовать ресурсы лития в качестве инструмента производственного развития. Следует избегать некоторых ошибок в отрасли меди и ограниченных государственных вмешательств, направленных на увеличение добавленной стоимости, поскольку литий предоставляет Чили возможность продвинуться вперед в технологической гонке.

Нынешний поиск другой модели развития в Чили представляет собой возможность переосмыслить роль государственного вмешательства. Как мы можем извлечь уроки из Восточноазиатского Чуда, а также из собственной истории Чили, некоторыми вещами (такими как целенаправленное накопление человеческого капитала, распространение технологий, поддержка НИОКР и экологическая устойчивость), которые имеют решающее значение для приобретения новых сравнительных преимуществ, трудно управлять без политических вмешательств.

Амир Лебдиуи — научный сотрудник Лондонской школы экономики. Он пишет в твиттере на @amirlbd.

Этот пост основан на следующем исследовании: Lebdioui, Amir. (2019) “Chile's Export Diversification since 1960: A Free Market Miracle or Mirage?” Development and Change, 50(6).