Законодательный процесс в зарубежных странах

Статья посвящена сравнению законодательных процедур в зарубежных странах – в США, Германии и Франции. В тексте вы найдёте общие теоретические аспекты о законотворческом процессе и частные механизмы законотворческого процесса в рассматриваемых странах

На сегодняшний день однопалатные и двухпалатные парламентские учреждения функционируют более чем в 190 странах по всему миру. Такая распространенность представительных органов власти объясняется тем, что парламент осуществляет одни из самых важных политических функций: представительную, законотворческую и контрольную. В первую очередь парламент является представительным органом, призванным объединять и учитывать интересы различных групп общества и уже на основе баланса этих интересов осуществлять законодательный процесс. Кроме этого, в некоторых странах парламент вписан в систему сдержек и противовесов, на него возлагается функция контроля за исполнительной властью.

Для знакомства с законодательным процессом в зарубежных странах рассмотрим парламенты Соединенных Штатов Америки, Федеративной Республики Германии и Франции. Америка является частью прецедентной правовой системы (англосаксонская правовая семья), а Германия и Франция принадлежат к континентальной системе права (романо-германская правовая семья). Прецедент является центральным источником права в системе США – англосаксонское право формируется из судебных решений, которые становятся «кирпичиками» правовой системы. В континентальном праве основным источником права является нормативно-правовой акт. Это одно из базовых различий, пролегающих между рассматриваемыми странами.

Формы государственного устройства рассматриваемых стран

Необходимо отметить разницу между формами государственного устройства, оказывающими непосредственное влияние на систему устройства парламентской власти. США – президентская республика с федеративным территориальным государственным устройством. Федеративное устройство предполагает наличие двухпалатного парламента – в США – это Конгресс. Нижняя палата – Палата представителей – является органом общенародного представительства. Верхняя палата – Сенат – представляет интересы штатов.

Германия является парламентской федеративной республикой. В Германии двухпалатный парламент имеет название «Парламент Федеративной Республики Германии». Нижняя палата – Бундестаг – представляет интересы всех избирателей, а верхняя палата – Бундесрат – является органом представительства субъектов Федерации.

Франция – президентская республика с унитарным территориальным устройством. Несмотря на то, что Франция – унитарное государство, Национальный парламент Франции имеет две палаты. Эта специфика обусловлена историей развития французского парламентаризма. Нижняя палата имеет название «Национальное собрание Франции» и выполняет функцию общенационального представительства, а Верхняя палата – Сенат – призван представлять интересы территориальных коллективов.

Виды законодательных полномочий

Главная компетенция, которой обладает парламент – законодательная компетенция. В разных государствах парламенты наделены неодинаковым объемом полномочий по принятию законов. Выделяются парламенты с неограниченными и ограниченными законодательными возможностями. Парламент США обладает неограниченными законодательными полномочиями, то есть имеет право издавать законы по неопределённому кругу вопросов. К типу парламентов с ограниченными законодательными возможностями относят парламент Франции. Ограничение проявляется в выделении и закреплении в конституции определенных сфер, в рамках которых парламент имеет право осуществлять нормотворческую деятельность.

Стадии законодательного процесса

Реализация законодательной компетенции происходит через определённые стадии законодательного процесса. В разных странах законодательный процесс имеет свою специфику, которая сказывается на количестве чтений, внутренних процедурах и т. д. Но в обобщенном виде законодательный процесс состоит из четырех стадий:

1. Внесение законопроекта (круг субъектов права законодательной инициативы, подготовка и внесение законопроекта)

2. Рассмотрение законопроекта (чтения, обсуждения, подготовка, согласования)

3. Принятие закона

4. Промульгация закона (подписание, официальное опубликование)

Первая стадия, с которой начинается «жизнь» законопроекта – это внесение законодательной инициативы компетентным субъектом в парламент (или в определенную его палату – для двухпалатных законодательных органов). Субъекты права законодательной инициативы устанавливаются конституциями стран, в связи с этим право внесения законопроектов может принадлежать как широкому кругу акторов, так и ограничиваться самим парламентом. В качестве СПЗИ могут выступать:

1. Парламент

2. Правительство

3. Глава государства

4. Субъекты федерации (в федеративных государствах)

5. Административно-территориальные единицы (в унитарных государствах)

6. Суды (как правило, Высшие судебные органы)

Также существуют виды народной (избиратели) и специальной (университеты, муниципальные советы, профессиональные коллегии, органы избирательной власти) законодательной инициативы.

Внесение инициатив в парламент - субъекты права законодательной инициативы и старт законотворческого процесса

В США правом законодательной инициативы наделены исключительно члены Палаты представителей и Сенаторы. В Конгресс инициатива парламентария может быть внесена одним депутатом. Фактически любой гражданин индивидуально или коллегиально, объединившись со своими единомышленниками может обратиться к своему конгрессмену с петицией – законодательным предложением. Кроме того, в США неотъемлемой частью законотворческого процесса является лоббизм, практика которого является законодательно урегулированной. Помимо избирателей, членов ассоциаций, профсоюзов – представителей широкой общественности, принимать участие в законотворческой деятельности с помощью конгрессменов могут Президент США, главы министерств, министры, члены Администрации президента. При отсутствии у правительства полномочий субъекта права законодательной инициативы, исполнительная власть оказывает опосредованное влияние на законотворческий процесс с помощью распространённой практики обращения исполнительных органов (и Президента) с посланиями к членам Конгресса или с помощью практик лоббизма.

В Германии круг субъектов законодательной инициативы ограничен Федеральным правительством ФРГ, членами Бундестага и Бундесрата. Регламент Бундестага устанавливает ограничение, согласно которому внести инициативу имеют право не менее 30 парламентариев. Введение подобных ограничений необходимо для «естественного» отбора инициатив на начальной стадии законодательного процесса. В парламентской практике также может использоваться «обратное» ограничение. Например, в Палате представителей законопроект не может собрать более 10 подписей конгрессменов. Такая мера используется для предотвращения махинаций с законодательной инициативой. В большинстве случае в Германии внесение законопроекта происходит исключительно в Бундестаг (исключение составляют проекты бюджета), в то время как внесение законопроекта в США может происходить, как в Палату представителей, так и в Сенат (зависит от вида законопроекта). В ФРГ законодательно закреплено формальное равенство СПЗИ. Но в сфере бюджетных инициатив члены парламента не имеют прав вносить финансовые законопроекты. По общему правилу в США и Франции проект бюджета вносит в парламент Президент, а в Германии этим правом наделено правительство. В ФРГ, как и в США существует институт легального лоббизма.

В Национальное собрание Франции имеют право вносить свои инициативы Премьер-министр, члены Национального собрания и Сената. Внесение законопроектов может происходить в одну из двух палат – это зависит от тематики законопроекта. В нижнюю палату, как правило, вносятся законопроекты, относящиеся к финансовой сфере и социальному обеспечению. Законопроекты, предметом которых является устройство административно-территориальных единиц, вносятся в Сенат. Во Франции исполнительная власть играет ведущую роль в процессе законотворчества - более 90% законодательных инициатив вносится правительством. О ведущей роли органов исполнительной власти в законотворческой деятельности позволяет говорить несколько факторов: все, что не является конституционно закрепленной сферой деятельности парламента, регулируется исполнительной властью; приоритетность правительственных законопроектов при рассмотрении парламентом; регламентация процедуры подготовки законопроектов от правительства самой исполнительной властью; при определённых условиях – право правительства утверждать бюджет ордонансом. Еще одним фактором, отражающим существенное влияние исполнительной власти на правотворчество, является существование Государственного Совета – особого органа, выполняющего консультативные функции по нормотворческим вопросам для Правительства Франции. Кроме того, Правительство может возражать против внесения законопроекта, несоответствующего сфере законодательства, закрепленной Конституцией Франции.

При внесении законопроекта в парламент общим обязательными требованиями являются: изложение текста в письменной форме и соответствие текста/пакета документов закреплённым в регламенте парламента нормам. Например, во Франции законопроект может попасть на рассмотрение в парламент только при наличии обоснования и анализа экономических последствий, которые может принести принятие вносимой законодательной инициативы.

Делегированное законодательство

В зарубежных странах существует практика делегирования парламентом определенных законодательных полномочий правительству или главе государства при сохранении парламентского контроля. В частности, такая мера применятся в США, ФРГ и Франции. В рассматриваемом случае делегированного законодательства нормативно-правовые акты, издаваемые институциями, обладают силой закона. Делегированное законодательство должно быть четко урегулировано – должны быть зафиксированы сроки, объем и предмет делегируемых полномочий. Мера по передаче законодательных полномочий призвана снять нагрузку с законодательной ветви власти и предоставить возможность оперативно решать значимые для страны вопросы. Но даже несмотря на контроль со стороны парламента за делегированным законодательством, такая мера может привести к снижению политической субъектности и законотворческой роли самого парламента.

Обсуждение законопроекта – система чтений, работа в комитетах и комиссиях

Самой объемной частью законодательного процесса является обсуждение законопроекта. Основная работа над смыслом и текстом законопроекта происходит на пленарных заседаниях, в комитетах или комиссиях парламента. Рассмотрение законопроекта на пленарном заседании называют чтением. В разных странах существует своя специфика организационных основ рассмотрения законопроекта. Согласно докладу межпарламентского союза, изучившего работу парламентов в 83 странах, в 30 парламентах проводится одно чтение, в 18 странах – два чтения и в 35 – три1.

В США, ФРГ и Франции используется система трех чтений. В первом чтении рассматривается и принимается не конкретная формулировка текста, а концепция законопроекта. Первое чтение является самой долгой и публичной стадией. Докладчиком по законопроекту является инициатор законопроекта или его представитель. Если законопроект принимается палатой в первом чтении, он отправляется на доработку в специализированный комитет.

Во втором чтении на обсуждение выносится юридическая форма законопроекта. На этой стадии вносятся и аккумулируются поправки к тексту проекта закона. Докладчиком выступает представитель специализированного комитета.

В процессе третьего чтения законопроект рассматривается в целом, с его юридической формой и смысловым значением. На этапе третьего чтения запрещено вносить правки “по существу”, допускаются только редакционные добавления.

Существует два подхода в регламентации работы комиссий и комитетов. Первый подход строится на контроле работы комиссий и комитетов со стороны парламента – на пленарных заседаниях происходит определение главных принципов и положений законопроекта, комиссиям и комитетам передаётся полномочие по редакционной доработке текста. Второй подход строится на большем делегировании – комиссии и комитеты гораздо более автономны в своей работе, их позиция во многом является определяющей для судьбы законопроекта. Комитеты и комиссии имеют право перерабатывать текст законопроекта согласно своим взглядам, но право принятия или отклонения проекта остается за парламентом. Для Конгресса США характерна высокая степень авторитета и автономность комитетов и комиссий при разработке законопроектов. При рассмотрении проектов законов в ФРГ парламент использует обе модели, выбирая наиболее подходящую для определённого законопроекта.

Действительно, каждая из рассмотренных моделей обладает своими недостатками и преимуществами. Политика, благодаря которой парламент наделяет комитеты и комиссии большей автономией, снижает влияние исполнительной ветви власти на законодательную – делает парламент более независимым от правительства; оптимизирует время и организацию пленарных заседаний. Работа в комитетах имеет более свободную регламентацию, создающую возможность для детальной проработки законопроекта с привлечением экспертного сообщества и подробного изучения материалов. Такой подход позволяет членам специализированного комитета провести более профессиональный и глубокий анализ исследуемой проблематики и в итоге внести предложение, наиболее отвечающее реальному положению дел и запросам социума.

На пленарном заседании среди депутатов распространяется текст законопроекта и доклад комитета (комиссий). Доклад профильного комитета (комиссии), включающий в себя особые мнения депутатов, играет немаловажную роль, позволяя депутатам изучить разные позиции и сформировать свое мнение по обсуждаемому вопросу.

Законопроект считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов (либо большинство от числа депутатов, принявших участие в голосовании).

Повестка

Повестка работы парламента – это важная составляющая организационной деятельности законодательного органа, позволяющая не только создавать план на ближайшие даты пленарных заседаний, но и выстраивать долгосрочную стратегию работы парламента. Именно от повестки парламента зависит порядок рассмотрения законопроектов. В некоторых государствах составлением порядка прохождения законопроектов занимается исполнительная власть, в других странах очередность обсуждения устанавливается парламентом. В части государств, в том числе в ФРГ, США и Франции, правом составления повестки наделяются специальные парламентские органы. В ФРГ этим органом является «совет старейшин». В Палате представителей (США) ответственный за планирование орган называется «комитет правил». Во Франции для определения порядка работы созываются конференции, куда входят лидеры фракций, председатели комитетов и палат. Главным принципом при составлении повестки является принцип поиска консенсуса, как между интересами правительства и парламента, так и между интересами депутатов.

Дебаты

Одним из важных инструментов осуществления законотворческого процесса являются дебаты парламентариев. Дебаты помогают выявлять существующие точки зрения и достигать компромисса, но для сохранения эффективности и продуктивности в работе парламентариев необходима регламентация процесса проведения и участия в дебатах. Участие в дебатах регулируется несколькими наиболее распространенными способами: правило «первой руки» (США); выступление по предварительной записи (Франция); порядок прямого обращения к председателю; распределение времени выступлений по фракциям (США) и также распределение времени дебатов между фракциями, но согласно их представительству (ФРГ) и т. д.

Промульгация

В парламентах с двухпалатной структурой закон для участия в процедуре промульгации должен быть одобрен верхней палатой в идентичной редакции. При наличии расхождений между палатами, появляется необходимость в согласительной процедуре. В таком случае обе палаты делегируют своих представителей для образования согласительной комиссии, в рамках работы которой будет происходить обсуждение текста и впоследствии его унификация.

Промульгация – это последняя стадия законодательного процесса. Определение этого термина звучит следующим образом: «промульгация законопроекта означает санкционирование законопроекта путем его подписания и официального опубликования»2. В большинстве государств право промульгации принадлежит главе государства или правительству. Вместе с обязанностью подписания и опубликования закона глава государства получает возможность наложить ВЕТО на закон – отказаться от его промульгации. Использование института ВЕТО наиболее характерно для президентских республик (США, Франция) и таким образом, становится частью законодательного процесса. Но парламент может преодолеть президентское ВЕТО, если за принятие закона повторно проголосует либо простое большинство (Франция), либо 2/3 парламентариев каждой из палат (США).

Автор: Дарья Агуреева