Das waren die ersten Asylkrisen der Bundesrepublik
Schon vor der Flüchtlingskrise 2015 stieg die Zahl der Asylbewerber in Deutschland dreimal steil an. Jedes Mal waren politische und teilweise verfassungsrechtliche Schritte die Folge. Ein Blick zurück.
Der Bürgermeister von Leinfelden-Echterdingen verzweifelte. Seine Kommune konnte mit dem Ansturm der Asylbewerber nicht mehr Schritt halten. An einem einzigen Wochenende meldeten sich Anfang Januar 105 Afrikaner beim Ausländeramt der 35.000-Einwohner-Stadt, und über Silvester begehrten innerhalb von zwei Tagen 74 Menschen, darunter 20 Kinder, Schutz vor politischer Verfolgung.
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Insgesamt zählte die Verwaltung seit Oktober mehr als 700 Asylbewerber: mehr als zwei Prozent der Einheimischen. Da die Notunterkünfte restlos überfüllt waren, musste die Gemeinde Zimmer in Hotels anmieten.
Dieser Ansturm geschah nicht im Herbst 2015, sondern mehr als 35 Jahre zuvor, um die Jahreswende 1979/80. Es war die erste Asylkrise der Bundesrepublik. Die zweite folgte ein halbes Dutzend Jahre später, die dritte Anfang der 1990er-Jahre. Die vierte wirbelt aktuell die Politik durcheinander. Ein Blick zurück zeigt, wie seinerzeit Regierung und Parlament darauf reagierten.
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Grundsätzlich richtet sich das 1949 in Kraft getretene Asylrecht ausschließlich an politisch verfolgte Menschen. Zahlen für Westdeutschland insgesamt liegen erst seit 1953 vor. Mit zwei Ausnahmen lag die Zahl der Asylbewerber bis in die zweite Hälfte der 1970er-Jahre stets unter 10.000 pro Jahr, vor allem anfangs sogar unter 5000.
Die erste der beiden Ausnahmen war 1956: Nach der Niederschlagung der ungarischen Freiheitsbewegung durch sowjetische Panzer kam es zu einem Flüchtlingsstrom über Österreich; die Bundesrepublik nahm in jenem Jahr mehr als 13.500 Ungarn auf, nachdem zunächst bis zu 80.000 übergangsweise vor allem in Bayern hatten untergebracht werden müssen. 1956 beantragten insgesamt 16.284 Menschen politisches Asyl nach Artikel 16.
Vergleichbar hohe Zahlen gab es erst 1969/70 wieder – insgesamt in beiden Jahren etwa 20.000 Asylbewerber. Es handelte sich ganz überwiegend um Bürger der CSSR, die nach der Niederschlagung des Prager Frühlings durch Truppen des Warschauer Paktes meistens mit Genehmigung der nun wieder linientreuen kommunistischen Behörden ihre Heimat verlassen konnten. Auf diese Weise wollte das Regime um Gustáv Husák das kritische Potenzial im Land verringern.
Diese beiden kleinen Spitzen der Asylbewerberzahlen waren problemlos abzufedern. Denn in den 1950er-Jahren kamen jährlich im Schnitt 300.000 Flüchtlinge aus der DDR und 40.000 weitere Aussiedler aus Polen, Rumänien und der Sowjetunion. Mit diesen Zahlen waren die Kapazitäten der Aufnahmeeinrichtungen in Berlin-Marienfelde, Friedland, Uelzen und Gießen völlig überfordert; da fielen die wenigen Tausend Asylbewerber aus Ungarn nicht mehr ins Gewicht.
Der Ansturm von DDR-Bürgern und Aussiedlern, die beide kein Asylverfahren zu durchlaufen hatten, ging in den 1960er-Jahren auf nur rund 75.000 Menschen im Jahr zurück. So reichte die Kapazität zur Unterbringung der Flüchtlinge aus der CSSR trotz Schließung des Lagers Uelzen problemlos.
Das war Ende der 1970er-Jahre anders. Von 1977 auf 1978 verdoppelte sich die Zahl der Asylbewerber von 16.410 auf 33.136, kletterte dann 1979 auf 51.493 und verdoppelte sich 1980 noch einmal auf fast 108.000. Nun kamen vor allem Menschen aus dem ostafrikanischen Bürgerkriegsland Eritrea. Die meisten von ihnen, laut damaligen Presseberichten mindestens zwei Drittel, kamen mit gefälschten, meist äthiopischen Papieren. Die Folge war die erste massive Asylkrise in Deutschland.
Da die Schutzsuchenden schon äußerlich eindeutig zu erkennen waren, kam es unmittelbar zu Überfremdungsängsten – gerade an Brennpunkten wie Leinfelden-Echterdingen. Hierher kamen viele Eritreer, weil es eine direkte Flugverbindung zwischen der sudanesischen Hauptstadt Khartum und dem Flughafen Stuttgart (der auf dem Gebiet von Leinfelden-Echterdingen lag) mit Zwischenlandung in Rom gab.
Die Politik reagierte. „Dem offensichtlichen Missbrauch des deutschen Asylrechts“, sagte Baden-Württembergs Ministerpräsident Lothar Späth (CDU), „muss endlich Einhalt geboten werden.“ Nicht einmal der linksliberale Bundesjustizminister Gerhart Baum (FDP) mochte bestreiten, dass die relativ üppige Sozialhilfe in der Bundesrepublik eine stärkere Anziehungskraft auslöste als die Aussicht auf Schutz vor Bürgerkrieg.
Gleichzeitig wurde das Asylrecht unterhalb der Schwelle einer Verfassungsänderung verschärft, indem zum Beispiel der Instanzenweg für Klagen gegen ablehnende Asylbescheide verkürzt wurde. Das und die Kürzung von Unterstützungsleistungen machte die Bundesrepublik als Fluchtland unattraktiver, sodass die Asylbewerberzahlen bis 1983 wieder unter 20.000 pro Jahr sanken.
Doch die wesentlich höhere Mobilität ließ sich nicht mehr zurückdrehen. Schon 1985/86 kamen wieder mehr als 150.000 Asylbewerber, diesmal vor allem über die DDR, nämlich Berlin-Schönefeld, also den einzigen internationalen Flughafen der SED-Diktatur, und dann über West-Berlin. Hier galten zwar die Rechte des Grundgesetzes, aber wegen alliierter Vorbehalte nicht die Beschränkungen. Ost-Berlin setzte diesen Umstand bewusst als Druckmittel gegen die Bundesregierung ein. Es war die zweite Asylkrise.
Als Folge nahmen die Überfremdungsängste in der West-Berliner Bevölkerung massiv zu und sorgten bei der Wahl zum Abgeordnetenhaus im Januar 1989 für den Erdrutscherfolg einer rechtspopulistischen Partei namens „Die Republikaner“. Als Ergebnis kam es zur ersten rot-grünen Koalition in Berlin. Wie immer verschob jede Stimme für Rechtspopulisten die öffentliche Rhetorik nach rechts, die praktische Politik jedoch nach links.
In der ersten Hälfte der 1990er-Jahre kam es zur dritten Asylkrise. Von 1990 bis 1994 strömten fast 1,4 Millionen Asylbewerber nach Deutschland, vorwiegend aus dem zerbrochenen Jugoslawien. Da das deutsche Recht keinen anderen Status für Bürgerkriegsflüchtlinge kannte (und kennt) als eben das Asylrecht, beantragten fast alle von ihnen ein Anerkennungsverfahren nach Artikel 16 Grundgesetz – auch wenn sie nur kurzfristig Schutz suchten.
Abermals reagierte die Politik. Mit zähneknirschender Unterstützung durch die SPD wurde der Artikel 16 geändert. Als neuer Artikel 16a blieb zwar das Asylrecht formal bestehen, jedoch nur noch für jene Menschen, die direkt, also nicht über einen sicheren Drittstaat, nach Deutschland kamen. Da gefälschte Papiere inzwischen viel besser erkannt werden konnten, war der Flugweg für Flüchtlinge deutlich unattraktiver geworden.
Als Folge gingen die Asylbewerberzahlen stark zurück, allerdings nur ein einziges Mal, 2008, auf weniger als 30.000. Danach stiegen sie wieder. Die abermals erhöhte Mobilität in den Herkunftsgesellschaften und weitaus bessere Versorgungen mit Informationen wie auch mit Fake News führten dazu, dass trotz der nun abweisenden Rechtslage der Strom bald wieder zunahm – vor allem durch Schleuser. Denn wer einmal auf deutschem Boden angekommen war, hatte es faktisch geschafft.
Seit 2013 liegt die Zahl der jährlichen Asylbewerber wieder bei über 100.000 im Jahr, mit der zuvor unvorstellbaren Spitze von 745.545 im Jahr 2016. Wieder gibt es den Anstieg von Überfremdungsängsten, wieder den Aufstieg einer rechtspopulistischen Partei und die Wendung der praktischen Politik nach links. Die bisherigen Reaktionen der Regierung haben jedenfalls noch nicht die Situation wieder beruhigen können.