Конституционное право США: Почему президент США имеет больше полномочий, когда дело касается внешней политики.
Президент США — глава исполнительной власти США с функциями главы государства и главнокомандующий Вооружёнными силами США. Президент имеет право вето на законопроекты, принятые Конгрессом США и ряд других прав, которые перечисляются во второй статье Конституции США. Вторая статья Конституции США определяет функции, полномочия и порядок формирования исполнительной ветви власти, в том числе должность Президента США, вице-президента и назначаемых Президентом США чиновников. Задолго до того, как Президенты США использовали различные рычаги для максимизации своих полномочий, отцы-основатели Конституции создавали структуры, которые позволили бы - и ограничивали - доступные им варианты. Отправной точкой было то, что США пережили революцию против монархической власти. Никто не хотел, чтобы глава исполнительной власти обладал властью, которой обладал британский монарх.
Помимо разделения законодательной, исполнительной и судебной власти правительства, отцы-основатели наложили ряд других ограничений. Например, несмотря на то, что Президенты США могли переизбираться, у них были относительно короткие сроки, и они могли быть привлечены к уголовной ответственности. Но отцы-основатели не могли предвидеть всего, и в будущем США ещё не раз столкнётся с проблемами интерпретации Конституции, ведь эти изменения привели к тому, что президенты получили большее влияние и контроль, чем отцы-основатели на это рассчитывали. Роль президента также изменилась, так как правительство начало регулировать всё больше департаментов и структур в тогдашней быстрорастущей американской нации. Например, к середине 20-го века всё большее число административных учреждений, от Федеральной комиссии по связи до Агентства по охране окружающей среды, в той или иной степени находились под контролем президента.
Способность президента контролировать рычаги власти может быть увеличена - или уменьшена - из-за разных исторических обстоятельств. Во время кризиса президенты часто находят способы быстро расширить свою власть независимо от того, являются ли эти способы конституционными или нет. Ранний пример этого расширения можно увидеть при администрации Линкольна. Когда Линкольн прибыл в Белый Дом, у него не было особых амбиций и целей по расширению относительно скромных президентских полномочий. Но когда разразилась гражданская война, он не колеблясь раздвинул границы этих полномочий, если не бросил им вызов полностью. Линкольн призвал 75 000 военных добровольцев после того, как Конфедераты обстреляли Форт Самтер, и позже он временно упразднил хабеас корпус — по-видимому, оба полномочия Конгресса.
Хабеас корпус(лат. habeas corpus, буквально «ты должен иметь тело», содержательно — «представь арестованного лично в суд») — это существовавшее издревле, по некоторым данным, ещё до Великой хартии вольностей, понятие английского (а с XVII века — и американского) права, которым гарантировалась личная свобода. Любой задержанный человек (или другой человек от его имени) может подать прошение о выдаче постановления хабеас корпус, имеющего силу судебного предписания, которым повелевается доставить задержанного человека (букв. тело, corpus) в суд вместе с доказательствами законности задержания. В США положения хабеас корпус включены в Конституцию; согласно ей, приостановка этого права возможна в случае вторжения или восстания.
Он также разрешил военные трибуналы для гражданских лиц. Всё, что он делал было крайне сомнительным с точки зрения конституционного права. Но во время войны люди ожидают, что главнокомандующий выиграет войну. Их не волнуют конституционные тонкости.
Восемьдесят лет спустя, во время Второй мировой войны, Франклин Рузвельт также расширил свои полномочия и контроль. Например, благодаря паре законов о военных полномочиях Рузвельт увеличил свои полномочия по реорганизации огромных частей исполнительной власти и независимых правительственных учреждений для поддержки военных действий. Он также дал себе право подвергать цензуре почту.
Универсальный график для быстрого понимания полномочий Президента США, который не берёт в расчёт все возможные исключения:
Очень короткий раздел Конституции, в котором излагаются полномочия и обязанности президента, вторая статья, оставляет широкие возможности для свободной интерпретации. Неудивительно, что президенты, как правило, делают это в свою пользу для получения больших полномочий. Зачастую президентские полномочия определяются не второй статьёй Конституции, а прецедентами, созданными на протяжении двух веков истории. Например, Вашингтон, как известно, настаивал на том, что он не будет сидеть в кресле президента США более двух сроков, несмотря на то, что многие хотели бы видеть его в этой должности пожизненно. Это ограничение в два срока не было записано в Конституции, но оно соблюдалось каждым последующим президентом - до тех пор, пока ФДР не оставался у руля в течение четырёх сроков.
Если коротко перечислить все полномочия Президента США, вместе со всеми прецедентами и исключениями, то они выглядят вот так:
1) конкретные полномочия (specific powers) — все полномочия, которые написаны прямым текстом в Конституции США;
2) клаузальные полномочия (vesting clause powers) — разные исследователи к таким полномочиям относят полномочия смещать с должности чиновников федеральной администрации , исполнять законы, а также применять власть в определённых чрезвычайных ситуациях;
3) структурные полномочия (structural powers) — выводится из анализа структуры Конституции, отсюда их название. Пример структурного полномочия, сформулированного судьями, содержится, например, в известном деле US v. Nixon. Речь идет, в частности, о так называемой привилегии исполнительной власти, про которую в Конституции США не сказано ни слова, но Верховный суд США утверждает, что она есть;
4) экстратекстуальные полномочия (extra-textual powers) — по определению возникают из источников, находящихся за рамками как нормативного текста, так и структурного(область структурных полномочий) смысла Конституции. Об этом виде полномочий в этом тексте и пойдёт речь.
5) остаточные полномочия (residual powers) — эти полномочия можно также переквалифицировать в термин спящих, или латентных полномочий Конгресса. Другими словами, некоторые полномочия Конгресса становятся остаточными в том случае, когда парламентарии могут, но — по тем или иным причинам — не желают их реализовывать самостоятельно;
6) абсолютные полномочия (absolute powers) — такие полномочия по определению не подлежат каким-либо ограничениям. Конгресс в этой части лишён возможности взять на себя реализацию указанных полномочий, а также не имеет компетенции регулировать способы их реализации Президентом. Таким образом, абсолютным полномочием можно признать только такое полномочие, которое не является ни регулируемым, ни остаточным. В качестве примера абсолютного полномочия Президента можно назвать право помилования.
Президенты особенно часто хотят расширить границы своей власти, когда дело доходит до выполнения обещаний, которые были центральными для их избирательных кампаний. Чтобы заполучить финансирование для Закона о доступном медицинском обслуживании(Obamacare), Обама использовал агрессивную интерпретацию существующих законов для достижения своих целей. Удастся ли администрации Трампа объявить чрезвычайное положение в стране, чтобы начать строительство стены на южной границе, даже без явной поддержки со стороны конгресса - остается неясным. Но результат, безусловно, поможет проинформировать будущих президентов о вероятных способах, которыми они могут или не могут осуществлять свои полномочия.
По мере того, как Соединённые Штаты становятся больше, сложнее и мощнее, расширяются и полномочия, которыми обладают президенты. И хотя сегодня президенты могут обладать гораздо большей властью, чем они обладали при написании Конституции, количество способов их ограничения тоже выросло. Лидеры Демократической партии США уже жалуются на то, что Трамп не попросил у Конгресса разрешение на проведение спецоперации по бомбардировке и ликвидации иранского генерала Касема Сулеймани. Говорят, злоупотребление властью, и вообще — диктаторские замашки! Но когда такие же действия принимал Обама, то «это другое». И вообще это было 5-8 лет назад, кого это уже волнует, чего вы пристали!
На самом деле и Трамп, и Обама имели на это право и не только они использовали эти лазейки, созданные Верховным судом США.
«Sole Organ Doctrine»
(Доктрина единоличного органа)
В конфиденциальных записках, написанных после 11 сентября 2001 и позже опубликованных Министерством Юстиции США, писалось: «Мы пришли к выводу, что Конституция США наделяет Президента полномочиями, как главнокомандующего и единоличного представителя всей его нации на международной арене, на использование военной силы за рубежом, особенно в контексте чрезвычайных ситуаций национального масштаба, которые были вызваны террористической атакой.»
19 января 2006 года Министерство Юстиции отстаивало полномочия Агентства Национальной Безопасности (NSA) перехватывать международные сообщения, поступающие в Соединенные Штаты и выходящие из них, от лиц, предположительно связанных с «Аль-Каидой» или связанных с другими террористическими организациями. Министерство указало на «общепризнанные конституционные полномочия президента как главнокомандующего и единоличного органа нации на международной арене». При оспаривании слежки NSA в суде, правительство утверждало, что привилегия государственных секретов «воплощает центральные аспекты обязанностей государства согласно второй статье Конституции как главнокомандующего и как единоличного органа нации во внешней политике». Это означает, что исполнительная власть (Президент и его подчинённые, в нашем случае NSA) имеют право прослушивать зарубежные звонки потому что это подпадает под определение «единоличного органа» в контексте внешней политики.
Привилегия государственных секретов — правило допустимости представления доказательств в гражданском процессуальном праве США. Применение этой привилегии приводит к исключению доказательств из судебного дела, основанного исключительно на письменных показаниях правительства, заявляющих, что в ходе судебных разбирательств может быть раскрыта конфиденциальная информация, которая может поставить под угрозу национальную безопасность. Таким образом NSA выигрывало суды в свою пользу и продолжало шпионить за гражданами США.
Упомянутая таким образом доктрина «единоличного органа», по-видимому, поддерживает полную, исключительную и присущую президенту власть в области международных отношений и национальной безопасности, власть, которая позволяет Президенту США отказываться подписывать противоречивые законы и договоры с другими странами. Эта теория имеет особый вес, потому что её автор - Джон Маршалл, член Палаты Представителей в 1800 и позже главный судья Верховного суда США. Сама доктрина была выведена из статьи Джона Маршалла в важном деле о внешней политике в 1936 году — United States v. Curtiss-Wright Export Corporation.
Однако, когда речь Маршалла, в которой он впервые упомянул «единоличный орган», читается в контексте, то становится ясно, что он не защищал независимую, присущую президенту власть над всей внешней политикой. Эта сфера власти существовала в иностранных конституциях и прецедентах, таких как британское законодательство, но отцы-основатели отвергли модель исполнительной власти, имеющую исключительный контроль над всей внешней политикой.
7 марта 1800 года в Палате Представителей Джон Маршалл назвал президента «единоличным органом нации в её внешних отношениях и единоличным представителем нации на международной арене». В контексте, его речь показывает, что его намерением не было защищать присущую или исключительную власть исполнительной ветви над внешней политикой страны. Цель Маршалла состояла в том, чтобы защитить полномочия президента Джона Адамса по выполнению договора об экстрадиции. Президент не был единоличным органом при разработке договора. Он был единоличным органом в его исполнении. Вторая статья Конституции США гласит, что обязанностью президента является «позаботиться о том, чтобы законы выполнялись добросовестно», а в шестой статье говорится о том, что все заключённые договоры «являются высшим законом страны».
В ходе дебатов противники Президента Адамса настаивали на том, чтобы его осудили и импичнули за то, что он передал Англии обвинённых в убийстве граждан США. Поскольку дело уже находилось на рассмотрении в суде, некоторые законодатели настоятельно призвали принять дополнительные меры против Президента Адамса за посягательство на судебную систему и, таким образом, нарушение доктрины разделения властей. И все же Президент Адамс действовал в рамках Jay Treaty — договор, который предусматривал, что Соединенные Штаты и Великобритания будут передавать друг другу «всех лиц», обвиняемых в убийстве или подделке документов».
Палата Представителей выпустила резолюцию, в которой говорилось, что решение Президента Адамса передать обвиняемых британцам — «опасное вмешательство исполнительной власти в полномочия судебной власти». Дебаты затронули несколько вещей: некоторые члены Палаты задавались вопросом, имеет ли Палата полномочия «осуждать или разрешать определённое поведение исполнительной власти». Другие думали, что дебаты шли в направлении импичмента Президента Адамса. Во время этих дебатов Маршалл и произнёс свою речь.
Маршалл подчеркнул, что президент Адамс не пытался проводить внешнюю политику в одиночку. Он лишь исполнял заключённый договор с Великобританией, который Президент и Конгресс разработали вместе. Только после того, как договор был сформулирован коллективными усилиями исполнительной и законодательной власти, либо на основе договора, либо на основании закона, президент стал единоличным органом в его исполнении. Хотя конституционным долгом Президента было исполнять законы США, включая все договоры, «Конгресс, несомненно, может предписывать способ их исполнения». Например, законодательство 1848 года предусматривало, что во всех случаях договоров об экстрадиции осуждённых между Соединенными Штатами и другой страной, федеральным судьям и судьям штатов было разрешено определять, достаточно ли доказательств для предъявления обвинения лицу, подлежащему выдаче. Вот так понятие «единоличный орган» увидело свет — сначала как статья в журнале «Записки Федералиста», которую написал сам Маршалл, а потом как и речь в Палате Представителей США. Так как же это понятие перекочевало в 1936 год?
United States v. Curtiss-Wright Export Corporation
Хотя решение Верховного суда в Curtiss-Wright является стандартным аргументом в пользу доктрины единоличного органа и существования неотъемлемой исполнительной власти в области внешней политики, само дело не касалось единоличной президентской власти. Вопрос перед Верховным судом заключался в том, делегировал ли Конгресс слишком широкую законодательную власть, когда он уполномочил президента объявить эмбарго на поставки оружия в Южную Америку. Совместная резолюция Конгресса позволяла президенту запрещать продажу оружия в регионе Чако всякий раз, когда он считает, что это «может способствовать восстановлению мира» между воюющими сторонами.
Тем не менее, решение судьи Джорджа Сазерленда выходило далеко за рамки конкретного вопроса в суде и обсуждало экстратекстуальные полномочия президента. Многие из тем в этом решении были взяты из его работ в качестве сенатора от штата Юта. По словам его биографа, Сазерленд «давно выступал за активную дипломатию, которая решительно, даже воинственно, всегда требовала отстаивать американские права». Поэтому следовало ожидать, что осторожный, иногда пацифистский подход Вудроу Уилсона вызывал в нем только презрение и отвращение ».
В деле United States v. Curtiss-Wright Export Corporation судьи Верховного суда пришли к выводу, что внешнеполитические полномочия федерального правительства имеют своим источником не Конституцию США, а саму природу государственного суверенитета. Далее, Верховный суд сделал вывод, что именно Президент является «единоличным органом» взаимодействия США с иностранными гоcгосударствами. Как так получилось? Если коротко и понятно, то они сослались на статью Джона Маршалла в журнале «Записки Федералиста»:
The Federalist Papers — сборник из 85 статей в поддержку ратификации Конституции США. Статьи выходили с октября 1787 года по август 1788 года в нью-йоркских газетах The Independent Journal и The New York Packet. Сборник всех статей под заглавием «Федералист» увидел свет в 1788 году. «Федералист» считается не только ценнейшим источником толкования Конституции США (в сборнике значение положений Конституции разъясняется самими её авторами), но и выдающимся философским и политическим произведением.
Некоторые Верховные судьи США используют принцип «А чего хотели бы отцы-основатели?» при толковании Конституции США. Так, например, консервативные судьи оправдывают свои решения по поводу абортов и гомосексуальных браков: про них в Конституции ни слова, значит нельзя. Так и в этом деле они сослались на «Записки Федералиста» и решили, что раз Джон Маршалл так хотел, то так тому и быть. Но как вы уже могли заметить, Джон Маршалл имел ввиду совсем не это.
Ну и какая же статья на ПЛЮМе без пропаганды консервативной точки зрения:
«Единоличный орган» — это просто лазейка, которую создал Верховный суд США чтобы дать Президенту Рузвельту то, чего он хочет(единоличную власть в области внешней политики США), и прекратить настоящий шантаж и угрозы распустить Верховный суд со стороны Президента. Раздраженный тем, что Верховный суд ставил препятствия на пути проведения «Нового курса», и не имея возможности нарушить его решения (любая попытка это сделать привела бы к тому, что не только республиканцы, но и демократы в конгрессе поставили вопрос о его импичменте), президент не раз говорил о необходимости нейтрализовать поведение «девяти стариков». На самом деле, правда, имелись в виду только пятеро членов высшего судебного органа, которые, как правило, голосовали против проводимых реформ.
Обосновывая свой план, Рузвельт в «беседе у камина» 9 марта 1937 года сдержанно, но с внутренним негодованием сетовал на те препоны, которые создает судебная власть социально-экономическим преобразованиям. Конгресс и президент осуществляют меры экономической безопасности страны, напоминал он, «однако суды поставили под вопрос правомочность избранного народом конгресса, подвергли сомнению его право защитить нас от катастрофы, право на поиск смелых решений в новой социальной и экономической ситуации». Разъясняя каким образом он собирается расширить состав суда (если судья по достижении семидесяти лет не уйдёт на пенсию, президент назначит дополнительного члена суда, что означало, по сути, полную перестройку Верховного суда, большинство членов которого давно достигли пенсионного возраста, — вместо девяти судей в высшем судебном органе оказалось бы 15 человек), Рузвельт обещал: «Если меня обвиняют в том, что я собираюсь посадить в суд бесхребетных марионеток, которые, не считаясь с законом, будут решать конкретные дела так, как угодно мне, то я отвечаю: никакой президент, если он достоин своей должности, не назначил бы таких судей, и никакие сенаторы, если они достойны заседать в уважаемом сенате, никогда не утвердили бы их».
Президент действительно испытывал чувство раздражения против тех верховных судей, которые были воспитаны в минувшую эпоху, не понимали новых реалий, препятствовали ему в проведении мероприятий, жизненно необходимых для прогресса нации. На одном из заседаний правительства вскоре после выборов 1936 года он ехидно заметил, что скорее всего МакРейнольдс останется на судейской скамье даже тогда, когда ему исполнится 105 лет. Речь шла о Джеймсе МакРейнольдсе, заместителе председателя Верховного суда, которому шел 75-й год, но который отнюдь не собирался уходить на пенсию (он был членом этого высшего органа свыше двадцати лет), потрясая американскую публику не только своими консервативными суждениями и воинственной враждебностью по отношению к «Новому курсу», но и разного рода скандальными заявлениями и действиями. По словам исследователя, он «не терпел евреев, пьяниц, черных, женщин, курильщиков, женатых клерков» — то есть был базированым и краснотаблеточным. Откровенный антисемит, грубиян, он покидал заседание, когда выступала женщина-адвокат. Our guy, так сказать.
По поводу плана Рузвельта пополнить состав суда он заявил, что новым судьёй может стать только сын преступника или еврей, или же личность, сочетающая в себе и то, и другое. Блестяще выиграв выборы, Рузвельт был полон решимости начать лечение Верховного суда. Он полагал, что конгресс окажет ему полную поддержку, — не только потому, что в нём решительно преобладали его однопартийцы, но и в связи с тем, что судебные решения аннулировали законы, принятые именно высшим законодательным органом, тем самым нанося оскорбление самим законодателям. Однако в то время, когда президент начал свое наступление на Верховный суд, появились признаки того, что судьи, опасаясь проигрыша, могут сдаться без боя, и намекнул на эту возможность тот самый МакРейнольдс, который был наиболее ярым противником президентской политики. На одном из ужинов он, оказавшись рядом с женщиной-министром Френсис Перкинс, вдруг проявил себя как галантный кавалер и в ходе беседы заявил ей, что некоторые из его коллег по Верховному суду «были бы рады уйти в отставку, если бы были уверены, что будут получать свою заработную плату до конца своих дней».
Загвоздка заключалась в том, что до 1933 года члены Верховного суда, уходя на пенсию, действительно сохраняли свою полною ставку в 20 тысяч долларов, но закон об экономии средств сократил эту сумму в два раза, чем судьи, разумеется, были крайне недовольны. Пока, однако, Рузвельт не принял фактически предложенного ему соглашения — купить отставку престарелых судей путем удвоения их пенсии — точнее, возвращения ее размера, существовавшего до введения «Нового курса». Утром 5 февраля 1937 года председатель палаты представителей, лидеры парламентских фракций обеих палат и председатели парламентских комитетов были приглашены в Белый дом. Рузвельт заявил им, что ровно через два часа, в полдень, он выступит перед обеими палатами с законопроектом о реорганизации Верховного суда в том духе, о котором уже не раз говорил (то есть, о назначении дополнительных судей в случае отказа уйти в отставку тех, кто достиг семидесяти лет). После подобных угроз, сам Верховный суд, отчасти опасаясь, что акция Рузвельта может повториться, отчасти в результате изменения соотношения сил в нем самом, усиления либеральной тенденции, стал более сговорчивым: признал конституционным важнейший закон о трудовых отношениях, а вслед за этим — законы о социальном страховании, о регулировании сельского хозяйства и др. После ухода в отставку в 1938 году двух консервативных членов суда которые были заменены либералами, в Верховном суде сложилось либеральное большинство, хотя и весьма неустойчивое, и Рузвельт счел, что его реформирование потеряло актуальность.
tl;dr: Евреи в 1800 году придумали доктрину, с помощью которой им будет легче поставить Израильскую марионетку на самый главный пост США и помогать Израилю без каких-либо ограничений со стороны других правительственных органов.
