Государственный долг в коммунистическом мире: крах альтернативы?
Представляем перевод любопытной статьи о роли внешнего и внутреннего долга в экономике СССР и советского блока. Хотя она не отражает в полной мере политэкономического значения долга, его статистики и роль в международных и внутрихозяйственных отношениях, статья полезна как исторический экскурс.
Говоря о государственном долге в соцстранах, следует держать в уме его специфику. Поскольку денежная система в странах советского типа была полностью в руках государства, внутренние займы у населения служили не столько источником бюджетных поступлений, сколько методом ограничения избыточного спроса. Советская экономическая система характеризовалась мягкими бюджетными ограничениями при фиксированных ценах, избытком средств обращения в сравнении с товарной массой. Возникал хронический неудовлетворенный спрос, который отчасти и аккумулировала продажа государственных облигаций.
Валютный долг перед странами Запада играл принципиально другую роль. Он был средством закупки передовых технологий и оборудования, не производившегося в странах Советского блока. Хотя СССР и претендовал на независимость от глобальной капиталистической системы, создав в качестве альтернативы СЭВ, мировая конъюнктура сильно влияла на положение соцстран. Они, как отмечал Франк, не преодолели периферийное положения в рамках миросистемы. Это фатальным образом проявилось в финальной стадии жизни советского блока.
В то же время кредиты, которые СССР и другие страны СЭВ давали государствам Третьего мира, были как средством экономической экспансии, так и инструментом укрепления политического влияния. К сожалению, эта тема еще ждет своего исследователя, и пока сложно сказать, чего было больше в отношениях с отсталыми странами: хозяйственной выгоды или политических соображений.
Коммунисты некогда были в числе самых яростных критиков государственного долга. При капитализме государственный долг якобы создавал возможности для получения прибыли и требовал повышения налогов для беднейших категорий населения, чтобы «буржуазные» государства могли его погасить, в то время как внешний долг становился орудием внешнеполитического шантажа.
Предсказание Энгельса об отмирании государства также поставило под сомнение само понятие государственного долга. Следует ли при социализме определять его иначе с учетом расширения общественной сферы, которая теперь не ограничивалась самим государством как таковым, но включала в себя государственные компании, общественные организации, профсоюзы и другие учреждения, что размывало разницу между государственными и частными долгами?
В январе 1918 года большевики отказались от выплат по дореволюционным долгам. Мера на первый взгляд новая и дерзкая, но отнюдь не беспрецедентная, аргументировалась тем, что долги, возникшие при предыдущей власти, не должны передаваться последующему режиму, если долг не обслуживал потребности населения. Казалось бы, государственному долгу просто не могло быть места в коммунистическом мире!
Однако в течение двадцатого века коммунистические режимы продолжали накапливать значительные долги, как внешние, так и внутренние. Вскоре после отказа от царских долгов большевики начали агрессивно добиваться получения иностранных кредитов. Когда им ничего не удалось, они обратились к практике внутренних займов. К началу сталинской эпохи государство создало принудительную систему внутренних заимствований. Позже правительство накопило миллиардную задолженность перед населением, причем доходность займов была настолько сомнительной, что Франклин Д. Хольцман, один из известных американский советологов, прямо назвал их обманом. Позднее другие коммунистические государства, в частности Китай и Югославия, столь же агрессивно заимствовали средства граждан.
После Второй мировой войны Советский Союз сам стал кредитором других стран, ссужая миллиарды рублей деньгами и продукцией так называемым народным демократиям Центральной и Восточной Европы. Те, в свою очередь, стали кредиторами стран третьего мира, формально заявлявших о социалистической ориентации. Таким образом, внешний долг выстроил механизмы взаимозависимости участников Восточного блока, в котором доминировали советские интересы.
Позднее внешний и внутренний долг оказался одной из значимых причин падения коммунистических режимов. Хотя многие социалистические страны, особенно Советский Союз, до 1980-х годов считались кредитоспособными, снижение темпов экономического роста в сочетании с невыполнимыми обещаниями повысить уровень жизни привело к тому, что они начали занимать и накопили огромные непосильные долги за последние два десятилетия своего существования. Предание огласке в конце 1980-х годов ранее засекреченных сумм задолженностей на фоне мер жесткой экономии привело к росту общественного недовольства, что подорвало и без того шаткую легитимность режимов, установленных и державшихся у власти благодаря фальсификациям выборов и репрессиям против оппонентов.
Кроме того, не оправдала себя ставка на кредиты как на источник финансирования модернизации, которая должна была подстегнуть производство и повысить тем самым уровень жизни. Долги в твердой валюте выросли, а вот ожидавшихся поступлений от экспорта социалистические режимы не увидели. По меткому выражению историка Стивена Коткина, «капиталисты продали Восточному блоку веревку, на которой тот и повесился».
В ХХ веке коммунисты переоценили отношение к государственном долгу, невзирая на политическую доктрину. Несмотря на то, что первые коммунисты решительно критиковали государственный долг как часть международного капиталистического порядка, а их идейные наследники после Второй мировой утверждали, что создали альтернативную систему с опорой на внутреннее финансирование и братскую взаимопомощь, на практике они постоянно прибегали к заимствованиям для реализации своих политических и экономических программ. Более того, хотя страны Восточного блока неоднократно разочаровывали внутренних кредиторов, они не отказывались от внешних обязательств, как это произошло в 1918 году. Зрелые коммунистические режимы не отвергли международный порядок погашения задолженностей, когда столкнулись с экономическими проблемами. Они принимали технические решения своих финансовых проблем и избегали конфронтации с западными кредиторами. Как заметила антрополог Кэтрин Вердери, готовность коммунистических стран погашать долги вместо того чтобы совместно объявить дефолт, показала, «насколько жизненно важной была монополия капиталистов на определение социальной реальности».
Внешний долг: от политического контроля до военной мобилизациии
Казалось, что после русской революции госдолг постигнет судьба других «пережитков капитализма» - прибыли, частной собственности и денег. Но новые власти быстро осознали ценность долгов как инструмента торга с кредиторами царского правительства. В годы гражданской войны большевистский режим находился у края пропасти. Несмотря на то, что по царским облигациям не платили, их держатели надеялись на выкуп, о чем свидетельствовал относительный оптимизм рынков: в 1920 году облигации 1906 года торговались с 20% доходностью к погашению. В течение всей гражданской войны в России иностранные кредиторы не оставляли надежды вернуть хотя бы часть своих денег.
В сентябре 1921 года Георгий Чичерин, нарком иностранных дел, подтолкнул Политбюро к тому, чтобы увязать возобновление платежей и урегулирование политических вопросов с союзниками. Была создана экспертная комиссия для выработки конкретных предложений по долговому вопросу. На Генуэзской конференции в апреле–мае 1922 года советские делегаты предложили возобновить выплату части царских долгов, но взамен потребовали немедленно выдать крупный заем. Франция настаивала на том, чтобы большевики взяли на себя все долги царской России. Когда переговоры сорвались, Чичерин и его немецкий коллега Вальтер Ратенау подписали в Рапалло договор, отменяющий все финансовые претензии друг к другу.
До конца Интербеллума большевики предлагали частичное погашение долга в обмен на новые кредиты. В условиях Великой депрессии они хвастались тем, что являются надежным должником в то время, когда многие другие страны объявили дефолт. В 1930-е советское правительство надеялось на американские займы, но расчеты не оправдались. Никто не забыл дефолт и не доверял коммунистам.
Это вынудило Советский Союз обратиться к внутренним займам. Во время Новой экономической политики правительство выпустило несколько внутренних лотерейных займов, которые должны были защищать от гиперинфляции - проблемы, которую страна унаследовала от царского режима военного времени и периода военного коммунизма с его бесконтрольной денежной эмиссией.
В 1926 году, на заре индустриализации, правительство нацелилось на доходы и сбережения граждан. В 1927 году власти приступили к продаже 10-процентных лотерейных облигаций непосредственно на рабочих местах. Так возникла массовая подписка на облигации государственного займа. В отличие от так называемых “рыночных” или “свободно обращающихся” облигаций, которые все еще продавались на добровольной основе состоятельным людям и были вполне ликвидны, по массовой подписке облигации реализовывали в принудительном порядке, по квотам, и продать их было практически невозможно. В идеале рабочие должны были подписаться на 100 процентов средней месячной заработной платы. Затем эту сумму вычитали из заработка десятью частями, предоставляя короткую передышку до начала подписной кампании следующего года. Колхозники, напротив, должны были вносить минимальные единовременные взносы, основанные на их ожидаемых доходах от приусадебного хозяйства.
Прекращение рыночной продажи облигаций позволяло оказывать на подписчиков сильнейшее “моральное давление”. В отличие от нацистской Германии, которая прибегала к “скрытому финансированию” [вероятно, автор имеет в виду операцию с векселями МЕФО, квазигосударственными долговыми бумагами, с помощью которых финансировали строит немецкую военную промышленность, примечание редакции], Советский Союз использовал открытое давление. Активисты на рабочих местах, работавшие под эгидой Комиссии содействия госкредиту и сберегательному делу (известна под аббревиатурой комсод), читали лекции своим коллегам о жизненно важном вкладе облигаций в социалистическое строительство. Они часто угрожали подписчикам социальными и экономическими репрессиями, если те предлагали меньше чем ожидалось, или меньше, чем все остальные. Хотя покупка облигаций всегда изображалась добровольной, тайная полиция пристально следила за проявлениями недовольства, связанным с подпиской на государственный заем. Ведь многие граждане были не в восторге от подписных кампаний.
Принуждение через квотирование подписки в сочетании с низкой доходностью облигаций и частыми конверсиями в 1930, 1936, 1938 и 1947 годах, которые продлевали их сроки и снижали процентные ставки, превращало государственные заимствования в скрытое налогообложение.
Во время Второй мировой войны традиция массовой мобилизации предотвратила крах экономики в первые месяцы боевых действий. Советское правительство, как и другие стороны конфликта, выпускало военные облигации. Их реализовывали по уже принятой системе массовой подписки, и советская пресса распространяла данные об огромных суммах, внесенных рабочими и крестьянами на защиту Родины.
Объемы подписки были беспрецедентными: 10,3 миллиарда рублей в 1942 году, 13,5 миллиарда в 1943 году, 25,1 миллиарда в 1944 году и 25 миллиардов в 1945 году. Война стала кульминацией массовых подписных кампаний. За исключением последнего года войны, подписка была превышена уже через неделю после того, как ее объявляли. Если до 1942 года рабочие никогда не подписывались на целевой показатель в среднемесячную зарплату, а обычно покупали облигации не более чем на 2/3 заработка, то в 1945 году средний рабочий приобрел облигаций на 120% от месячной оплаты труда. Даже крестьяне оправдали высокие ожидания. 1940 по конец 1944 года государственный долг по облигациям вырос более чем вдвое — с более чем 39 миллиардов до более чем 94 миллиардов рублей.
Вторая мировая война также привела к тому, что Советский Союз стал активнее сотрудничать с иностранными государствами в области кредита. Накануне войны, в марте 1938 года, СССР предоставил Гоминьдану солидный долларовый кредит в $300 000 (более $6 млн. в ценах 2022 года!) на войну с Японией. Во время войны советское правительство наконец получило американские займы в натуральной форме по Ленд-лизу.
После войны советским дипломатам поручили расширить доступ к американскому кредиту. В письме госсекретарю Бирнсу от 15 марта 1946 года временный поверенный в делах Николай Новиков пояснил, что советское правительство стремится получить долгосрочный кредит для финансирования реконструкции, и предложил увязать его с торговым соглашением. Советское руководство считало, что США и другие западные союзники должны кредитовать СССР в компенсацию за те жертвы, которые понес советский народ в войне с нацизмом.
Аналогичные аргументы предъявляли и страны, вскоре оказавшиеся в зоне советского влияния – Польша, Югославия и Чехословакия. Будучи одними из первых членов Международного валютного фонда (МВФ) и Международного банка реконструкции и развития (МБРР), они запрашивали кредиты у бреттон-вудских институций. Их нежелание предоставить требуемые средства ускорило раскол между Востоком и Западом в ходе разгорающейся холодной войны.
Государственный долг в коммунистическом мире?
Когда в конце 1940-х годов в Европе и Азии возникли коммунистические режимы, в них тотчас же оказались запущены процессы накопления долгов. В то же время эти государства прибегли к конверсии и денежно-кредитным реформам, направленным, в частности, на сокращение внутренних долгов. Подражание послевоенных коммунистических режимов советской модели государственного долга отражалось в их агрессивном использовании внутренних займов для финансирования реконструкции. По всей Восточной Европе коммунистические режимы стремились пересмотреть условия своих внешних долгов и после 1948 года стали более напористыми и враждебными по отношению к Западу.
После пражского переворота в феврале 1948 года финансовые переговоры между коммунистической Чехословакией и Соединенным Королевством были приостановлены, хотя позже, несколько месяцев спустя, возобновились, но лишь потому, что чехословацкие лидеры желали урегулировать долги в обмен на торговое соглашение.
Дальнейшая консолидация коммунистических режимов в конце 1940-х годов привела к росту напряженности между ними и международными финансовыми институтами. Польша и Чехия неоднократно жаловались на несправедливое отношение со стороны МВФ и МБРР, несмотря на то что они являлись членами-основателями обоих институтов. В 1947 году отказ обеих этих стран от Плана Маршалла под влиянием советского Союза спровоцировал кризис доверия, что в итоге привело к выходу из переговоров польской стороны в 1950-м и исключению чехов в 1954-м (последние еще и отказались выплатить свою долю капитала).
Тем временем, в советской России денежная реформа 1947 года привела к сокращению государственного долга по облигациям массовой подписки с 158,8 млрд до 58,8 млрд рублей, но сделано это было лишь для того, чтобы чтобы еще через четыре года внутренний долг достиг 146 миллиардов рублей, практически восстановив свой размер (в одном только 1951-м правительство СССР размещало займ на 30 миллиардов).
После победы коммунистов в Китае экономический гуру режима (а также финансовый архитектор «большого скачка» и «культурной революции») Чэнь Юнь инициировал аналогичную советской практику массовых внутренних займов, которая точно также сопровождалась призывом граждан к патриотизму и подчеркивала стабилизирующий эффект от покупки облигаций населением.
В Югославии лозунги займа 1948 года варьировались от «Подписка на заем - лучший патриотический поступок каждого человека» до «Подписка на национальный заем - лучший способ инвестировать свои сбережения, поскольку он выплачивает 10 процентов годовых и длится всего четыре года». Второй Национальный заем последовал в августе–сентябре 1950 года и сопровождался усиленной пропагандистской кампанией и с упором на сельскую местность (сознательность городского пролетариата, видимо, оказалась в глазах партии под сомнением). Однако, в деле покупки облигаций госзайма население не проявило никакого энтузиазма. Напротив, экономические трудности, вызванные подписной кампанией, вызывали общественное недовольство.
Югославия, к слову, не пошла склочным польско-чешским путем. После раскола между Тито и Сталиным весной 1948-го западные страны и международные финансовые учреждения взяли на себя задачу «удержать Тито на плаву». Лидеры Югославии оказывали давление на американских дипломатов, настойчиво прося помощи в деле организации займов, которые были необходимы для выживания Тито; в то же время они старались не использовать факты заимствований во внешнеполитической пропаганде, поскольку знали, что Коминформ, несомненно, эти займы им еще припомнит. Югославское политбюро, кроме того, так и не преодолело до конца свое недоверие к западным кредиторам, считая, что за небольшие суммы кредитов те захотят получить непропорционально большое политическое влияние, несмотря на то, что Советский Союз уже начал ставить страны «народной демократии» в кредитную зависимость.
Например, в январе 1948-го Польша взяла первый советский кредит в 450 миллионов рублей на промышленное оборудование для создания сталелитейного комплекса Нова Гута. Надо сказать, что в то время финансовые системы Центральной Европы уже перестраивались по советскому образцу, руководящие кадры направлялись в Москву для обучения в Государственный банк и Министерство финансов. Народные демократии стремились выработать стратегию решения долговых проблем с Западом, примером чего являются обращения Болгарии к Югославии, Венгрии, Румынии и Польше с предложением о координации действий против западных кредиторов. В результате внешний долг стран Восточной Европы Советскому Союзу с января 1951 по январь 1956 года вырос на без малого 12 миллиардов рублей, подавляющее большинство из которых составляли денежные займы и кредиты. Одна только Польша к 1955 году задолжала Советскому Союзу 528 миллионов рублей.
Коммунистические лидеры и теоретики всегда отрицали, что их практика выдачи международных займов имеет что-либо общее с западной. Они подводили под свою аргументацию тезис, что отсутствие «избыточного капитала» в социалистических экономиках якобы изменило суть заимствований. Однако конкретные различия между капиталистическими и социалистическими кредитами в большей степени касались технических деталей, таких как более низкие процентные ставки и более длительные сроки. Выгодные условия были особенно полезны при обхаживании стран Третьего мира советским правительством в надежде склонить тех на путь «социалистического» развития. Таким образом Индонезии при Сукарно удалось получить довольно выгодный займ с низкими процентными ставками в конце 1950-х.
Это приводило к забавным ситуациям, когда отдельные страны Восточного блока пытались уменьшить долговое бремя, подчеркивая свою отсталость. Например, Албания и Монголия регулярно подавали петиции с просьбой перенести или полностью аннулировать их долги, возникшие из-за торгового дефицита. В конце 1957 года ГДР уступила просьбе Албании списать долг в размере 61 миллиона рублей, накопленный республикой к 1955 году. Но публично она преуменьшила его размеры, поскольку списание произошло одновременно с просьбами правительства к восточным немцам пойти на большие материальные жертвы во имя социализма. Когда албанская газета "Зери и популлит" опубликовала благодарственное письмо правительству ГДР, восточногерманские дипломаты были смущены и попытались скрыть это. Аналогичным образом, Гомулка возмутился частыми требованиями Монголии списать свой долг во время заседаний СЭВ, рассматривая погашение долгов как фактическую необходимость .
Солидарность, на которой предположительно основана взаимопомощь в рамках СЭВ, проверило венгерское восстание осени 1956 года. Значительный дефицит платежного баланса к 1950-м годам сделал Венгрию зависимой от западных кредитов. Имре Надь и Матиаш Ракоши хотели уменьшить эту зависимость с помощью советских займов. После того, как власти подавили “контрреволюцию”, новое венгерское руководство обратилось ко всем “дружественным странам” за экономической помощью в виде государственных и коммерческих кредитов в товарах и валютах на сумму 455 миллионов долларов.
Все коммунистические страны предложили помощь в виде кредита в качестве своего вклада в борьбу с контрреволюционными силами. Чжоу Эньлай, который в начале 1956 года находился в турне по странам Центральной Европы, сделал грандиозные заявления о поддержке Китаем правительства Кадара, чтобы укрепить роль своей страны в блоке. Однако, как стало ясно позже, невозможно столь единодушно скидываться на поддержание дружественных режимов на регулярной основе.
Западные кредиты становятся проблемой
Растущее использование иностранных займов в коммунистических странах было напрямую связано с их попытками реформировать социалистические экономические системы и исправить дисбалансы с помощью рыночных механизмов, что характерно для 1960-х. Тревожное снижение темпов роста в 1960-1962 годах заставило коммунистических лидеров осознать ограничения сталинской модели индустриализации и коллективизации. В нескольких странах сформулировали программы реформ. Эти программы предполагали, что зависимость экономического роста от внешних источников может возрасти. В попытке получить столь необходимые технологии и лицензии с Запада государства запросили иностранные кредиты. Международные институты, такие как Европейская экономическая комиссия ООН и Банк международных расчетов (БМР), также сыграли важную роль в отношениях между Востоком и Западом и передаче интеллектуальной собственности.
При Хрущеве развитию новых секторов, таких как химическая и автомобильная промышленность, способствовали иностранные поставки, частично финансируемые за счет заимствований. Иностранные заимствования были особенно важны в таких странах, как Болгария и Румыния, которые хотели преодолеть экономическую отсталость и полноценно развивать современные отрасли промышленности. Кроме того, провал экономической интеграции в рамках СЭВ и усиление самостоятельности коммунистических государств усилили стремление к западным кредитам.
Это подчеркнуло румынское руководство в знаменитой декларации независимости в апреле 1964 года, когда оно отказалось стать сельскохозяйственной базой СЭВ. Вообще, стоит отметить, что качество интеграции (то, как СЭВ был слеплен), в середине-конце 1960-х стало приводить к дублированию производственного потенциала по всему Восточному блоку, что, в свою очередь, подтолкнуло к росту задолженность.
Политическое руководство считало иностранные займы легким средством доступа к зарубежному оборудованию и лицензиям, которое позволит нарастить экспорт. Это казалось чудесным решением для коммунистических режимов, пытающихся добиться стабилизации и бороться с социальным недовольством. В то время как СССР мог финансировать более щедрую политику социального обеспечения за счет доходов от экспорта нефти и сырья до середины 1980-х годов, его сателлиты впали в зависимость от иностранных кредиторов. Риски внешних займов тогда еще не понимали. Специалисты по экономическому планированию часто рассматривали внешнеторговые и финансовые обязательства как выгодную форму внешней дисциплины, навязываемой внутренним субъектам, компенсирующую отсутствие рыночных ограничений. В Чехословакии реформы конца 1960-х годов подчеркнули необходимость восстановить конкурентоспособность промышленности из-за того что та сдерживала торговлю с Западом. Внешний долг воспринимался во всем блоке как способ разрядить напряженность и организовать новую волну индустриализации без материальных лишений и жертв со стороны своих граждан.
Югославия некоторое время обеспечивала свой экономический рост за счет кредитов от МБРР и МВФ, при этом, в отличие от других коммунистических государств, власти не скрывали факты заимствований. Политика заимствований позволяла смягчать неравенство между регионами. Первый внутренний кризис, ставший следствием югославской политики заимствований, случился в 1969-м, когда МБРР задержал очередной кредитный транш: словенцы решили, что это федеральное правительство таким образом пытается на них сэкономить, и устроили массовые протесты.
Эта история впоследствии получила название «дорожного дела», поскольку деньги предназначались для строительства двух автомагистралей. Этот кризис, вызванный долгом, стал знаковым событием в югославской истории, поскольку он привел к пересмотру конституции, которая значительно расширила прерогативы республик и самоуправляющихся организаций. Это, в свою очередь, способствовало значительному росту государственного долга, распространив его на широкий круг государственных и полугосударственных организаций.
До тех пор подавляющее большинство иностранных займов приходилось на федеральное правительство и Центральный банк; с 1968 по 1981 год доля внешнего долга, одобренного федеральным правительством, упала с 95,1 процента до 34,1 процента.
Югославия после 1969 года была примером, хотя и крайним, того, как нужда в заимствованиях подпитывалась внутренними структурными преобразованиями, в результате чего традиционная монополия коммунистического государства на внешнюю торговлю и внешние финансовые отношения была ослаблена. В то время как межправительственные или поддерживаемые правительством торговые кредиты составляли основную часть из коммунистического внешнего долга в 1960-х годах, уже в 1970-х вырастает доля частного долга перед европейскими, американскими и японскими банками. Банки внешней торговли отбирали полномочия у центральных банков, а также других инвестиционных, промышленных и сельскохозяйственных банков и все более широкого круга участников внешней торговли.
Это увеличение числа участников совпало с активизацией контактов на финансовых рынках и растущим присутствием восточноевропейских стран на развивающемся европейском рынке долга. Международные сети, созданные контролируемыми Советским Союзом банками, такими как Московский Народный банк и Евробанк, обслуживали приток финансирования в западных валютах. Таким образом, статус внешней задолженности постепенно менялся по своему характеру. Он определялся субъектами, которые часто лишь дистанционно контролировались лицами, принимающими решения в политическом руководстве. Если бы этот долг можно было считать государственным, он частично противоречил бы идее централизованного планирования и ратификации на самом высоком уровне, и некоторые критиковали эту ситуацию как опасную.
Внешний долг стал ключевой проблемой для коммунистических режимов в период 1969-1972 годов. К тому времени привлечение иностранных кредитов стало устоявшейся практикой, но советские лидеры приходили в замешательство от того, как быстро росли долги. 27 апреля 1971 года Политбюро СЕПГ отправило в отставку генерального секретаря ГДР Вальтера Ульбрихта, и новое руководство взяло на себя обязательство восстановить приоритет экономических отношений с Восточным блоком и преодолеть зависимость от западных кредитов и технологий. Долг был постоянной темой сверхсекретных центральных отчетов. В августе 1973 года в докладе Политбюро Константин Катушев, секретарь Советского Центрального комитета по связям с коммунистическими странами, обратил внимание на бремя внешних долгов стран Восточной Европы. Анатолий Черняев, в те годы заместитель заведующего Международным отделом ЦК КПСС, отмечал в своем дневнике: «Везде экономика идет ко дну. Все эти страны имеют значительный долг в западных валютах (в частности, Болгария и Румыния)».
Беспокойство о растущих долгах стало фоном встреч лидеров восточного блока. Уже с 1970 года Брежнев регулярно подчеркивал неспособность Советского Союза прийти на помощь обанкротившимся должникам из-за бремени, которое он уже взвалил на себя во имя социализма. В попытке вдохнуть новую жизнь в СЭВ, для содействия торговле и международным инвестициям были созданы два банка, но это не смогло прекратить финансовую зависимость от Запада. Здесь наиболее показательным примером было решение Румынии обратиться за финансовой поддержкой в Бреттон-вудские учреждения, которые, как казалось, предоставляли более дешевые средства для развития. Интерес к МБРР и МВФ вырос во всех коммунистических странах в конце 1960-х годов, когда появились так называемые Специальные права заимствования, а Всемирный банк возобновил кредитную активность.
Специальные права заимствования рассматривались внутри Блока как инструмент решения проблем платежного баланса и дальнейшего финансирования инвестиций, хотя раздавались и голоса противников задолженности. С одной стороны, отчеты СЭВ критиковали МВФ и МБРР как «инструменты империализма» и пытались продвигать идеи создания своих собственных финансовых институтов. С другой, у нескольких государств возник соблазн воспользоваться новым долговым инструментом. В январе 1970 года в отчете Румынского банка внешней торговли подчеркивались преимущества СПЗ и высказывались предположения, что СССР, Венгрия и Польша также могли бы проявить к этому интерес. Позже, в конце 1971 года и октябре 1972 года Румыния блокировала попытки органов СЭВ занять совместную позицию по отношению к Бреттон-вудским органам, поскольку Чаушеску находился в процессе переговоров с ними.
Хотя Румыния сообщила о своем проекте другим странам СЭВ в мае 1972 года, ее присоединение к обоим органам в декабре того же года стало для остальных руководителей Блока ударом молнии.
Скрытое финансирование дефицита бюджета - отдельная головная боль.
В то время как некоторые коммунистические лидеры начали беспокоиться о росте внешних займов, внутренний долг также становился причиной для беспокойства. После смерти Сталина в марте 1953 года квазиобязательные облигации массовой подписки попали под усиленное внимание как противоречащие новому акценту на повышение уровня жизни. Ожидаемые суммы подписки для малоимущих граждан были сокращены, и во время кампании 1955 года республиканские власти были проинформированы о том, что от них теперь ожидается “соблюдение принципа добровольности”. Другими словами, власти отказывались от принудительной мобилизации, которая помогла увеличить подписку и государственный долг по облигациям. Министерство финансов также начало предупреждать, что выплаты по облигациям в виде процентов и премий не могут продолжаться на текущем уровне из-за нагрузки на государственные финансы и инфляционных рисков, связанных с введением в оборот миллиардов рублей в виде процентов и выкупных платежей. То есть выкуп облигаций был технически невозможен!
В 1956 году министр финансов Арсений Зверев предсказал, что к 1960 году государственные выплаты достигнут 37,7 млрд. рублей по сравнению с 30,2 млрд. в 1955 году: рост на 25 процентов. К тому времени правительство задолжало по облигациям 228 миллиардов рублей! К концу шестой пятилетки эта сумма возросла бы примерно до 350 миллиардов. В 1960 году советское правительство должно было выплатить 21,5 миллиард рублей. В марте 1957 года президиум Центрального комитета партии постановил отменить облигации, оставив их «в руках держателей облигаций как символ их инвестиций в общий проект построения социализма.
В апреле того же года на встречах с рабочими и крестьянами в Горьком Хрущев откровенно рассказывал о размере государственного долга — к тому времени он составлял около 260 миллиардов рублей. Хрущев объяснил, что, хотя внутренние займы сыграли решающую роль в финансировании социалистического развития, массовые облигации стали причиной истощения государственных финансов. Правительство застряло в “порочном круге”, потому что выплаты росли с каждым годом: в 1957 году на премии и выкуп облигаций будет потрачено около 16-17 миллиардов рублей, в то время как в 1958 году правительство выплатит 18 миллиардов рублей, а к 1967 году — 25 миллиардов рублей - почти всю сумму, которая будет получена из запланированных поступлений по облигациям в 1957 году. В результате правительство планировало прекратить все будущие выпуски с 1 января 1958 года и заморозить выплаты по существующим облигациям на 20 лет. В 1957 году вместо запланированных 26 миллиардов была выпущена “легкая облигация” на 12 миллиардов рублей.
Несмотря на массовую непопулярность этого шага и обвинения в том, что советское правительство украло «наши единственные сбережения» (это повторялось в письмах с жалобами), последняя массовая подписка на облигации была значительно превышена.
Отмена программ массового внутреннего кредитования постепенно осуществлялась всеми коммунистическими режимами. Вышеупомянутый рост внешнего долга как основного источника экономических и технологических инвестиций снизил важность внутренних заимствований, а социально-политическая стабилизация уменьшила необходимость и преимущества сталинских методов мобилизации. Это происходило параллельно с более широким сдвигом, происходящим в других странах, как проиллюстрировал Матье Рей в своей главе об Ираке и Сирии, которые все чаще обращались к международным организациям, таким как МБРР, за кредитами для финансирования своего развития. Единственной страной, которая продолжала полагаться на внутренние методы массовой мобилизации, был Китай, теперь находящийся в открытом конфликте с Советским Союзом. Мао подчеркивал необходимость внутреннего долга для обеспечения народной поддержки «Большого скачка вперед».
Прекращение этих массовых займов означало не ликвидацию внутреннего долга в коммунистических странах, а поворот к формам скрытого финансирования в то время, когда другие некоммунистические страны делали то же самое. Эта фраза особенно уместна, поскольку все страны отличались высоким уровнем секретности и скрытности в официальных публикациях об экономике и размере их государственных долгов. Финансовые эксперты в коммунистических странах обычно отрицали существование макроэкономических дисбалансов, которые оправдывали дефицит в капиталистических экономиках. Существование бюджетного дефицита никогда официально не признавалось коммунистическими правительствами; вместо этого, дефицит финансировался за счет прямых трансфертов из государственных банков и сберегательных касс. Похожий принцип не был редкостью в Западной Европе после 1945 года, но там к 1970-м от него уже отказались, тогда как коммунистические режимы все больше полагались на него.
Внутри страны руководители коммунистических центральных банков высказывали критику, схожую с той, которая привела к крупным реформам в западных странах. В Советском Союзе Государственный банк в ноябре 1966 года пожаловался на «неискренность» государственного бюджета на 1967 год, в котором официальный дефицит составлял 2,9 миллиарда рублей, «в то время как фактический дефицит бюджета был бы намного выше» из-за манипулирования финансовыми данными. Краткосрочные ресурсы Государственного банка использовались для финансирования долгосрочных государственных инвестиций, против чего безрезультатно выступал Государственный банк.
Аналогичное заявление в июле 1969 года высказал Никола Лазаров, глава исследовательского отдела Национального банка Болгарии. Он напомнил правительству, что государственный бюджет в течение нескольких лет пополнялся за счет средств, поступающих из двух главных сберегательных банков страны, DSK и DZI. Государство задолжало только DSK 1,1 миллиарда левов (порядка миллиарда долларов по курсу 1970-го, судя по всему курс официальный, поскольку был близок к паритету: 1 к 1,004-1,008 в конце 1960-х ), поскольку DSK в период с 1954 по 1966 год перевел 61% всех новых сбережений на финансирование скрытого дефицита государства. Проблема, как настаивал Лазаров, заключалась в том, что Министерство финансов совершенно не собиралось возвращать эти деньги и выплачивало только проценты сберегательным банкам.
Этой форме “скрытого финансирования”, не отличающейся от методов, применявшихся в нацистской Германии, способствовал прямой государственный контроль над финансовыми учреждениями-посредниками, такими как сберегательные кассы и страховые компании. Отличие было разве что в отсутствии контекста массовой военной мобилизации. Здесь скрытое финансирование было прямым результатом трансформации, которые претерпели коммунистические режимы с 1950-х годов: риторика, содержавшая призывы к материальным жертвам, присущая кампаниям по внутреннему заимствованию, стала несовместимой с обещаниями повышения уровня жизни. Со сбережениями населения нужно было обращаться более осторожно, чтобы избежать усиления инфляционного давления и снижения потребления. Правительству пришлось пойти на создание вторичного рынка государственных облигаций, чтобы удовлетворить запросы населения, хотя сберегательные банки пользовались более выгодными условиями для выкупа облигаций. После фактического дефолта 1957 года советское правительство с энтузиазмом продвигало инвестиции в «рыночные» облигации, то есть 3-процентные лотерейные облигации, которые были полностью добровольными и ликвидными.
В 1966 году была выпущена новая 3-процентная лотерейная облигация, конвертировавшая выпуск 1947 года и сократившая выплаты процентов и премий; этот выпуск, в свою очередь, был конвертирован в 1982 году.
Постоянная переконвертация облигаций вызывала глухое недовольство: пожилые граждане, в частности, жаловались на постоянно откладываемое погашение, жалуясь на низкий уровень жизни и критикуя молодое поколение за отсутствие у него политической сознательности, когда дело доходило до инвестиций в социализм. Министерство финансов старательно отвечало на их письма, но пока придерживало их деньги. Облигации с массовой подпиской не были погашены до середины 1970-х годов, и многие держатели облигаций умерли в пожилом возрасте, так и не так и не дождавшись выплат по ним.
Страх и ненависть в Восточном Блоке
Растущие противоречия коммунистических экономик стали очевидными, когда Польша, Румыния, Югославия и ГДР попали в долговую ловушку к началу 1980-х годов. Однако стоит напомнить, что впервые единство коммунистического блока испытали в середине 1970-х годов. В сентябре 1974 года Северная Корея стала первой коммунистической страной, приостановившей обслуживание своего долга, который оценивался в 400-700 миллионов долларов, что привело в замешательство ее кредиторов на Западе и в Азии. Они ожидали, что другие коммунистические страны помогут разваливающемуся государству, но такого решения предложено не было, поскольку к тому времени и Китай, и Советский Союз уже испытывали раздражение по отношению к северокорейскому режиму. Западные банкиры, которые ссужали деньги Северной Корее, были удивлены отсутствием солидарности между коммунистическими странами, что противоречило основному предположению, которое они делали до тех пор. Этот забытый долговой кризис имел краткосрочный эффект, превратив Северную Корею снова в политическое и экономическое «королевство-отшельник» после десятилетия расширения контактов с некоммунистическим миром.
Северная Корея, возможно, была достаточно странной страной, но ее дефолт вызвал осознание того факта, что внешний долг в коммунистическом мире достиг опасного уровня. Ведущие экономисты и специалисты по планированию в нескольких странах критиковали накопление долга, которое сделало возможными щедрые социальные программы, или «единство социальной и экономической политики», как называли его Эрих Хонеккер и Эдвард Герек.
В 1976 году руководители двух восточногерманских научно-исследовательских институтов представили доклад, в котором изложили все опасности, связанные с продолжающимся ростом внешней задолженности [Интересно, что в 60-е ГДР скептически отнеслась к вложениям в добычу советского сырья, посчитав, что проще купить его на капиталистическом рынке за валюту. В 70-е, когда сырье вздорожало, это решение вышло боком. Примечание редакции.]. Комиссия по планированию была оплотом противников внешней задолженности, и ее председатель Герхард Шюрер убедил секретаря Центрального комитета по экономическим вопросам Гюнтера Миттага подписать в марте 1977 года совместное письмо Хонеккеру, указав на и без того напряженную ситуацию с иностранной валютой, экспортом и долгом.
Кремль также был обеспокоен накоплением долгов в этих странах и социальной нестабильностью, которую это может создать. Такие события, как беспорядки в Польше в июне 1976 года, побудили советских лидеров обсудить этот вопрос с польским правительством (польская сторона поддерживала этот диалог довольно неохотно), что еще больше усиливало сомнения Москвы.
Некоторые национальные лидеры также поняли, что они могут использовать эту ситуацию в своих интересах в отношениях с Москвой. Долг регулярно упоминался в качестве причины, по которой Москва не должна прекращать субсидии на нефть и сырье. «Москва обязана спасти своих союзников от попадания в руки западных капиталистов», заявил лидер Болгарской коммунистической партии Тодор Живков в апреле 1978 года, прося дополнительной советской помощи.
Москва действительно оказала некоторую помощь, но оставалась в ситуации, существенно отличающейся от ситуации ее союзников: несмотря на то, что СССР был вынужден импортировать продовольствие, поддерживать относительно низкий уровень внешнего долга тогда еще удавалось благодаря пополнению бюджета за счет импорта нефтепродуктов.
Тем не менее, за десятилетие 1970-х внешний долг вырос: оценки несколько разнятся, но по оценкам Управления разведки США, с $1,8 миллиарда 1970-м цифра выросла до $17,8млрд в 1980 году.
В середине 1970-х годов советское правительство пока еще считалось первоклассным заемщиком из-за его централизованного контроля над экспортными доходами и валютными потоками, основанными на сырьевых товарах, а потому кредиты, выданные Советскому Союзу, считались тогда безрисковыми. Однако, о точных масштабах внешнего долга кредиторы знать не могли ввиду особенностей советской практики бухгалтерского учета и присущих ей манипуляций. Тем временем, страны Восточной Европы погружались в беспрецедентный уровень валютной задолженности, отчасти из-за нефтяного кризиса и снижения экспортных доходов. В 1970-х годах долг Югославии подскочил с $3,4 миллиарда до $20,6, а сокращение денежных переводов из Западной Европы только усугубило кризис. В 1981 году общий долг коммунистических стран составлял уже около $90 миллиардов! Советский Союз был также в значительной степени ответственен за долговой кризис в том смысле, что советская интервенция в Афганистан привела к американским санкциям в отношении всего советского блока.
Разразившийся долговой кризис был примечателен неспешной реакцией, нехарактерной для коммунистического блока – прямые нападки на внешний долг как на инструмент глобального империализма практически отсутствовали. Первой причиной этого молчания были внутренние разногласия внутри блока. Столкнувшись с финансовыми трудностями, каждая страна пыталась отстаивать свои собственные интересы в одиночку, не заботясь об интересах остальных стран ОВД. Во всяком случае, их лидеры заверяли западных кредиторов, что они не просто еще одна коммунистическая страна, попавшая в беду. В марте 1980-го руководители Восточногерманского банка внешней торговли встретились со своими чехословацкими коллегами, которые сообщили им, что они пытаются получить кредит от Запада, и настаивали на том, что у них было гораздо меньше долгов, чем у других коммунистических стран, а значит они являются «первоклассными заемщиками». Для лидеров ГДР, которые ощутили на себе тяжесть кредитного кризиса, такое отношение было чем угодно, но только не солидарностью. Они использовали свои собственные связи, чтобы получить эксклюзивный кредит от Федеративной Республики Германия (ФРГ) летом 1983-го, печально известный Миллиардный кредит, о котором договорился баварский политик Франц-Йозеф Штраус.
Румыния вскоре последовала курсу изоляции и попыталась мобилизовать политических союзников в риторике, которая избегала каких бы то ни было упоминаний о коммунизме. Прося поддержки Франции в их отношениях с банками и МВФ, министр иностранных дел Штефан Андрей заявил Миттерану, что он мог бы стать новым Наполеоном III и спасти Румынию от кредиторов, не позволив ей снова попасть в руки Советов, которые якобы предложили кредит на несколько миллиардов долларов. Новая риторика режима Чаушеску явно лишилась отсылок к коммунистической солидарности.
Западные кредиторы и международные финансовые учреждения воспользовались ситуацией, чтобы ослабить финансовую зависимость восточной Европы от СССР. МВФ сыграл посредническую роль в переговорах, проводимых Парижским клубом и Лондонским клубом. Первое соглашение о переносе сроков погашения займов было подписано между Парижским клубом и Польшей в апреле 1981 года на сумму 2,2 миллиарда долларов. МВФ выразил свою поддержку в вопросе пересмотра сроков погашения долга Румынии в 1981-1982 годах и поддерживал связь с румынским руководством на фоне растущего недоверия к другим кредиторам.
Администрация Рейгана поощряла политику разделения коммунистических стран, и, хотя в зоне советского влияния это понимали, очевидная готовность западных инстанций идти на уступки умиротворяла восточноевропейских лидеров. И это была только одна из причин отсутствия солидарности.
Вторая причина заключалась в том, что долговой кризис мог служить интересам политических субъектов, вовлеченных в борьбу за власть. Хотя Советский Союз оказал некоторую финансовую помощь Польше на пике кризиса, наблюдатели в то время предполагали, что советские лидеры могут найти в долговом кризисе удобный способ усилить контроль над польским руководством. Освещение долговых проблем в средствах массовой информации стало поводом для предъявления обвинений бывшим правителям в нескольких странах. Правительства публиковали больше цифр, запросили поддержку населения, чтобы придать доверие структурным реформам. В Югославии новая группа политиков поддержала планы реформ, подготовленные совместно с МВФ, в попытке изгнать старую гвардию. Федеральный премьер-министр Милка Планинц прикрывала свои действия требованиями МВФ и в июле 1983 года протолкнула несколько новых законов. В Восточной Германии Гюнтер Миттаг и Эрих Хонеккер усилили свой политический контроль за счет управления внешним долгом, но их компромиссы с Западом привели в ярость промосковскую фракцию, члены которой добились увольнения прозападных деятелей в 1980-х годах, написав обращение в Москву.
Третья причина была связана с тем фактом, что несколько коммунистических государств считали себя не только должниками, но и кредиторами стран Третьего мира. К ноябрю 1979 года советское правительство ужесточило правила кредитования стран Третьего мира и приняло меры, сократившие риск невыплат. Это объясняет трудности, связанные с списанием долга слаборазвитых стран. Фиделю Кастро и его соратникам было трудно повлиять на коммунистических лидеров чем-то, кроме заявлений о солидарности. Прямая критика порядка распределения долга исходила только от тех коммунистическими странами, которые склонялись к движению неприсоединения. Югославия и Румыния разделяли симпатии «группы 77», преследующей свою цель установления новых экономических отношений с развитыми странами. Но даже у югославского и румынского руководства были противоречивые интересы.
В скобках отметим, что середине 1980-х Советский Союз отказался открыто встать на сторону латиноамериканских стран в их борьбе против западных кредиторов и американского казначейства. По просьбе Фиделя Кастро Советский Центральный комитет создал специальную комиссию, которая в июне–июле 1985 года пришла к выводу, что развивающиеся страны задолжали СССР 26 миллиардов долларов и должны погасить этот долг.
Политика, проводимая в ответ на растущий долг в 1980-х годах, существенно отличалась по всему Блоку. Большинство его стран приняли меры жесткой экономии. Хотя они различались по степени своей серьезности, общим их следствием стала эрозия политической легитимности. Историк Джонатан Р. Затлин убедительно продемонстрировал, что восточногерманские лидеры подорвали свою собственную легитимность, все чаще идя на уступки капиталистической системе в 1980-х годах. Политика Гюнтера Миттага по сокращению издержек и увеличению экспорта продемонстрировала несостоятельность социалистической идеологии и практики: «Политический императив предотвращения неплатежеспособности усугубил само соотношение средств и целей, которое социалистическая идеология обещала исправить». В то время как Миттаг потворствовал тайным операциям по получению западных валют через печально известную коммерческую координационную организацию и подрывал единство централизованных государственных финансов путем создания параллельных систем бухгалтерского учета, Венгрия могла бы продать себя инвесторам как “банковский центр в швейцарском стиле”. В целом же коммунистическим режимам не удалось ни использовать погашение долга для сохранения своей внутренней легитимности, ни даже просто повысить свою финансовую ответственность. В то время как к середине 1980-х годов их финансовая кредитоспособность постепенно восстанавливалась, внутренняя напряженность росла.
В Румынии стремление погасить весь внешний долг в ускоренном темпе привело к значительным страданиям населения, а также к недовольству высокопоставленных чиновников и технократов, критиковавших саму экономическую целесообразность шагов, совершаемых Чаушеску. 12 апреля 1989 года Чаушеску торжественно объявил Центральному комитету, что Румыния полностью погасила свой внешний долг: “Впервые за свою долгую историю Румыния больше не имеет внешнего долга, никому не платит дань и по-настоящему независима экономически и политически!”.
Это безумное выражение национальной гордости иллюстрировало огромную пропасть, возникшую между ним и румынским народом, который к тому времени ожесточился против него из-за болезненных материальных жертв, которых это потребовало. Не менее удивляет ситуация с коммунистическим лидером, который в течение десятилетия был полностью сосредоточен на выплате долгов иностранным капиталистическим кредиторам.
Уже далекие от попыток переделать или оспорить правила, коммунистические лидеры 1980-х годов полностью приняли капиталистический финансовый порядок.
Это, несомненно, привело к падению этих режимов на рубеже десятилетия.
К началу 1990-х годов страны Центральной и Восточной Европы прошли полный круг по проблеме государственного долга, вновь столкнувшись с вопросом о том, кто должен унаследовать бремя долгов. И здесь их ответы тоже красноречивы. Аргумент о том, что “одиозные долги” не нужно возвращать, не использовался всерьез, хотя сомнительные народные мандаты коммунистических государств на заключение таких огромных долгов могли бы послужить законным аргументом. Управление их долгами занимало видное место в программах капиталистического перехода новых режимов. Списание долгов также предлагалось в качестве стимула к рыночным реформам, особенно странам с крупной задолженностью, таким как Польша.
Заключение. А что же Россия?
По иронии судьбы, Россия в наименьшей степени стремилась к отказу от внешних долгов. Как государство-правопреемник Советского Союза, российское правительство взяло на себя большую часть советских обязательств, составлявших 85 миллиардов долларов, и рассматривало их погашение как условие восстановления геополитического статуса России. Россия стала членом Парижского клуба в 1997 году, погасив свои долги перед группой в 2006 году (на 14 лет раньше срока).
В последнее время Россия вновь позиционирует себя как доброжелательного кредитора для своих экономически более слабых союзников. Владимир Путин использовал списание долгов, официально оцениваемых в 140 миллиардов долларов, в качестве политического инструмента. Например, в начале 2016 года Россия разрешила Монголии списать 97 процентов своего долга перед Россией, приобретенного в советский период, который по состоянию на 2010 год составил 174,2 миллиона долларов.
Что касается внутреннего долга, то результаты более неоднозначны. В то время как большинство бывших советских республик объявили дефолт по своим внутренним долгам после выхода из Союза, Ельцин обещал вернуть “потерянные советские сбережения” российскому народу, но этот процесс неоднократно заходил в тупик.
Финансовый кризис 2008 года, который привел к сильному экономическому спаду и массовому выводу капитала из большей части Центральной и Восточной Европы, заставил некоторые страны вспомнить, как справлялись с внешним долгом в коммунистическом прошлом. В Болгарии “тайные банкроты коммунизма” ассоциировались с коррупцией и некомпетентностью современных политических элит. В Румынии журналисты вновь вспомнили заявление Чаушеску о полной ликвидации внешнего долга. В Польше эти дискуссии были тесно связаны с противоречивыми воспоминаниями о коммунистическом периоде: заявление о том, что в 2012-м “долг Герека” перед Лондонским клубом был ликвидирован, возобновило дебаты о социальных пособиях, за счет которых он был оплачен. Это непреходящее увлечение долгами коммунистической эпохи, возможно, связано с секретностью, долгое время их окружавшей.
Правда, однако, заключается в том, что падение коммунизма не выявило каких-либо серьезных расхождений между официальными и реальными цифрами, вопреки тому, что некоторые ожидали. Тайна государственного долга, стала в каком-то смысле метафорой режимов, которые сделали секретность своим правилом до такой степени, что применялась там, где в ней не было ни малейшего смысла и лишь подрывала доверие к государству.
Перевод от группы СДП, редакция от группы «Плановая экономика»