Статья: Основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о частичной мобилизации
Стуканов Александр Петрович, кандидат юридических наук, доцент, почетный работник прокуратуры РФ.
Соловьева Анна Константиновна, заведующий кафедрой конституционного и административного права юридического факультета Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена проблемам прокурорского надзора за призывом на военную службу по мобилизации. Авторы выделяют три направления прокурорского надзора: 1) надзор за организацией призывных комиссий по мобилизации, 2) надзор за соблюдением прав мобилизуемых граждан в ходе реализации процедур по призыву, 3) участие прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании решений призывных комиссий по мобилизации. По результатам проведенного в статье анализа авторы сделали предложения по совершенствованию законодательства и практики прокурорского надзора.
С 21 сентября 2022 г. Указом Президента РФ в Российской Федерации объявлена частичная мобилизация <1>.
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 21 сентября 2022 г. N 647 "Об объявлении частичной мобилизации в Российской Федерации" (далее - Указ о частичной мобилизации).
В соответствии с определением, содержащимся в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (далее - Закон о мобилизации), под мобилизацией <2> понимается комплекс мероприятий по переводу экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени, переводу Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований на организацию и состав военного времени.
--------------------------------
<2> Мобилизация (франц. mobilisation, от лат. mobilis - подвижный) - "приведение кого-либо или чего-либо в активное состояние, сосредоточение сил и средств для достижения какой-либо цели". См.: Большой Энциклопедический Словарь: https://www.vedu.ru/bigencdic/39430/ (дата обращения 26.01.2023). Мобилизация - "комплекс мероприятий по переводу на военное положение вооруженных сил и перестройке экономики и государственных институтов страны для обеспечения нужд войны". См.: Советская военная энциклопедия. В 8 томах. Том 5. М.: Воениздат, 1978. С. 342.
Мобилизация, будучи составной частью организации обороны России, представляет собой сложную государственную военную, политическую, правовую и экономическую деятельность. Ее проведение регулируется совокупностью нормативных правовых актов: Конституцией РФ, Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (далее - Закон об обороне), Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (далее - Закон о военной службе), Законом о мобилизации, Указом Президента РФ о частичной мобилизации.
Центральным мероприятием частичной мобилизации стало осуществление призыва граждан РФ на военную службу по мобилизации в Вооруженные Силы РФ <3>. Обеспечение законности его проведения - одна из первостепенных задач органов прокуратуры. В соответствии с п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе органами военного управления, за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, а также надзор за соблюдением органами военного управления прав и свобод человека и гражданина.
--------------------------------
<3> Обсуждение правовых проблем частичной мобилизации только начинает разворачиваться на страницах научных изданий. См., напр.: Манин Я.В. Защита Отечества: призыв на военную службу по мобилизации // Полицейская и следственная деятельность. 2022. N 3. С. 42 - 63 [Электронный документ] // Официальный сайт издательства "НБ-Медиа": https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=38878 (дата обращения: 06.02.2023).
В сентябре 2022 г. на совещании с постоянными членами Совета Безопасности РФ <4> Президент попросил Генерального прокурора "незамедлительно реагировать на каждый сигнал", связанный с поступлением информации от граждан об ошибках в ходе мобилизации, а также рассказал о том, что по его "поручению в призывные комиссии, которые возглавляют главы регионов, включены и прокуроры соответствующих уровней".
--------------------------------
<4> Совещание с постоянными членами Совета Безопасности 20.09.2022 // Официальный сайт Президента Российской Федерации: http://kremlin.ru/events/president/news/69459 (дата обращения: 30.01.2023).
На наш взгляд, можно выделить три основных направления прокурорского надзора за проведением призыва по частичной мобилизации.
Первое направление прокурорского надзора - обеспечение законности при организации призывных комиссий по частичной мобилизации и участие прокуроров в их работе.
Как ни странно, прокурор не был включен законодателем в состав призывной комиссии по мобилизации. Этот существенный недостаток был устранен поручением Президента от 12 октября 2022 г. Генеральный прокурор РФ отметил, что "территориальные и военные прокуроры (руководители прокуратур либо их заместители) вошли в комиссии по частичной мобилизации" <5>. Требование было исполнено, но не во всех субъектах Федерации.
--------------------------------
<5> См. подробно: Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Игоря Краснова РИА "Новости" от 12 октября 2022 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news/archive?item=77377418 (дата обращения: 30.01.2023).
Полагаем, что положительная практика участия прокуроров в работе призывных комиссий по мобилизации должна быть закреплена законодательно, а именно путем внесения изменений в статью 20 Закона о мобилизации, в которой нужно определить, что призывные комиссии по мобилизации должны осуществлять свою деятельность с обязательным участием прокурора.
К сожалению, в некоторых субъектах Федерации правовые акты о создании призывных комиссий по мобилизации являются документами для служебного пользования и не были опубликованы (например, в Архангельской и Пензенской областях <6>). На наш взгляд, это неправильно. Никакой "секретности" в этой области вообще нет.
--------------------------------
<6> Указ губернатора Архангельской области от 15 марта 2021 г. N 34-у/дсп, которым создана призывная комиссия по мобилизации жителей Архангельской области и призывные комиссии по мобилизации жителей муниципальных районов, городских округов и муниципальных округов Архангельской области; Постановление главы городского округа "Город Архангельск" от 12 августа 2022 г. N 1518-ДСП, которым утверждено Положение о призывной комиссии по мобилизации жителей ГО "Город Архангельск", ее состав. См.: Решение Октябрьского районного суда города Архангельска от 24 октября 2022 г. по делу N 2а-4715/2022~М-4362/2022 // Официальный сайт Октябрьского районного суда города Архангельска: https://oktsud--arh.sudrf.ru. УИД: 29RS0018-01-2022-006015-65 (дата обращения: 30.01.2023); Постановление губернатора Пензенской области от 28 июня 2021 г. N М/1-8дсп "О создании призывной комиссии по мобилизации в Пензенской области и призывных комиссий по мобилизации в муниципальных районах и городских округах Пензенской области" и Постановление администрации Нижнеломовского района Пензенской области от 20 июля 2021 г. N 1-11дсп "О создании призывной комиссии по мобилизации Нижнеломовского района Пензенской области" упоминаются в решении Нижнеломовского районного суда Пензенской области от 31 октября 2022 г. N 2а-634/2022~М-587/2022. См.: Официальный сайт Нижнеломовского районного суда Пензенской области: http://nizhnelomovsky.pnz.sudrf.ru. УИД: 58RS0025-01-2022-001336-08 (дата обращения: 03.02.3023).
Как показывает практика работы прокуратуры, порядок деятельности призывных комиссий по мобилизации, и в особенности порядок принятия ими решений также нельзя считать полностью урегулированным.
Из пп. 25 и 26 Положения о призыве по мобилизации (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 852) следует, что решение призывной комиссии по мобилизации в день принятия оформляется протоколом, который подписывается председателем, его заместителем и членами комиссии. Решение призывной комиссии по мобилизации - основание для выписки и вручения мобилизационного предписания, в котором указываются номер и дата протокола заседания призывной комиссии.
Призывная комиссия по мобилизации - коллегиальный орган, однако в Положении о призыве по мобилизации не определены условия, при выполнении которых заседание комиссии можно считать правомочным, а решение комиссии - принятым <7>. Вместе с тем именно точное регулирование названных условий - гарантия легитимности решений призывных комиссий по мобилизации.
--------------------------------
<7> В научно-практической литературе вопрос о кворуме поднимался применительно к деятельности призывных комиссий. См., напр.: Соколов Я.О. Кворум призывной комиссии как условие законности вынесения решений // Право в Вооруженных Силах. 2018. N 3. С. 88 - 93.
Было бы правильным установить единообразный порядок принятия решений призывными комиссиями по мобилизации в Положении о призыве по мобилизации. Моделью правового регулирования может стать п. 34 Положения о призыве на военную службу граждан РФ <8>, в соответствии с которым заседание призывной комиссии по рассмотрению вопроса о том, что гражданин не прошел военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, считается правомочным, если на нем присутствует более половины членов призывной комиссии, а заключение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов призывной комиссии.
--------------------------------
<8> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 663.
Практика показывает, что особого внимания заслуживает вопрос о праве прокурора, являющегося членом призывной комиссии по мобилизации, участвовать в голосовании при принятии решений этими комиссиями. Так, в соответствии с постановлением администрации муниципального образования Вязниковского района Владимирской области об утверждении состава призывной комиссии района по мобилизации заместитель Вязниковского межрайонного прокурора присутствует на заседаниях в качестве приглашенного лица без права голоса <9>.
--------------------------------
<9> Решение Вязниковского городского суда Владимирской области от 7 ноября 2022 г. по делу N 2а-1731/2022 ~ М-1586/2022 // Официальный сайт Вязниковского городского суда Владимирской области: http://viaznikovsky.wld.sudrf.ru. УИД: 33RS0006-01-2022-002470-81 (дата обращения: 23.02.2023).
Очевидно, что без вмешательства прокуратуры (в части надзора за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов федеральному законодательству) не будет гарантирована законность мероприятий по призыву граждан по мобилизации.
Второе направление прокурорского надзора связано с обеспечением законности и защитой прав человека и гражданина при осуществлении процедур призыва по мобилизации.
На рабочей встрече с Президентом РФ Генеральный прокурор рассказал о том, что "усилиями надзора возвращено домой свыше девяти тысяч граждан, которые были незаконно мобилизованы, в том числе те, которые по состоянию своего здоровья никоим образом не должны были быть мобилизованы. Мобилизация давно не проводилась и выявила массу существенных проблем, что стало для многих уроком, заставила пересмотреть подходы к организации воинского учета, к формированию соответствующих баз данных военнослужащих" <10>.
--------------------------------
<10> Рабочая встреча с Генеральным прокурором Игорем Красновым 31 января 2023 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации: http://kremlin.ru/catalog/persons/634/events/70416 (дата обращения: 06.02.2023).
Прокурорами выявлены случаи нарушения прав граждан при пересмотре решений призывных комиссий по мобилизации (превышение полномочий).
При реализации прокурорами полномочий по надзору за законностью при призыве по мобилизации применяются акты прокурорского реагирования, к которым относятся: 1) протест, 2) представление, 3) постановление, 4) заявление в суд, 5) предостережение.
Так, Мурманской прокуратурой по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах в отношении председателя призывной комиссии ЗАТО Александровск Мурманской области по мобилизации граждан внесено представление об устранении нарушений законодательства в сфере мобилизационной подготовки и мобилизации в РФ в связи с отменой вынесенного ранее решения указанной призывной комиссии об отсрочке от призыва на военную службу по мобилизации работникам оборонно-промышленного предприятия, принимающим участие в выполнении заданий государственного оборонного заказа <11>.
--------------------------------
<11> Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Мурманского областного суда от 21 декабря 2022 г. по делу N 33а-3907/2022 // Официальный сайт Мурманского областного суда: http://oblsud.mrm.sudrf.ru. УИД: 51RS0020-01-2022-002368-68 (дата обращения: 23.02.2023).
Не согласившись с представлением прокурора, призывная комиссия обратилась в суд с административным исковым заявлением к прокуратуре Мурманской области о признании незаконным представления. В удовлетворении требований призывной комиссии судом было отказано, поскольку представление прокурора полностью соответствовало п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре. В частности, в представлении прокурора было указано на необходимость безотлагательно рассмотреть представление с участием представителей Мурманской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, принять меры к устранению допущенных нарушений федерального законодательства и недопущению подобных нарушений впредь, а также до рассмотрения представления не допустить призыв и отправку для прохождения военной службы в воинские части (на сборные пункты Военного комиссариата Мурманской области) работников оборонного предприятия.
Третье направление - участие прокуроров в рассмотрении административных дел судами общей юрисдикции об оспаривании решений и действий (бездействия) призывных комиссий по мобилизации.
Участие прокурора в рассмотрении дел этой категории, без сомнения, способствует наиболее полной, объективной и всесторонней правовой оценке деятельности призывных комиссий по мобилизации и оценке их решений. Поэтому в связи с особой социальной и государственной значимостью административных споров в сфере мобилизации следует поддержать предложение Ф. Багаутдинова и А. Михайлова о включении в перечень дел, подлежащих рассмотрению с участием прокурора, административных дел, связанных с мобилизацией <12>.
--------------------------------
<12> См.: Багаутдинов Ф., Михайлов А. Актуальные вопросы защиты прав мобилизованных лиц // Законность. 2023. N 4. С. 3 - 7.
В некоторых случаях рассмотрению административного дела в суде предшествовало внесение прокурором в адрес призывной комиссии или военкомата соответствующих представлений, которые были проигнорированы этими органами.
Так, прокурором было выявлено нарушение права на отсрочку гражданина, получающего образование впервые, обучающегося по очно-заочной форме обучения в образовательной организации по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе среднего профессионального образования <13>.
--------------------------------
<13> Решение Мещанского районного суда города Москвы от 11 ноября 2022 г. по делу N 02а-1335/2022Ма-1584/2022 // Официальный сайт Мещанского районного суда города Москвы: https://mos-gorsud.ru/rs/meshchanskij. УИД: 77RS0016-02-2022-029092-15 (дата обращения: 24.02.2023).
Одним из наиболее частых в судебной практике стал вопрос о подсудности административных дел по административным искам граждан на решения призывных комиссий по мобилизации. В этом случае подсудность зависит от статуса мобилизованного гражданина на момент подачи им в суд административного искового заявления.
Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) призывных комиссий и военных комиссариатов, связанных с призывом по мобилизации, если на день обращения в суд гражданин не приобрел статус военнослужащего, относятся к компетенции районного суда (ст. 18 и 19 КАС РФ).
С момента начала военной службы административные дела по искам мобилизованных граждан - военнослужащих подсудны военным судам.
Важным представляется вопрос об участии прокурора в рассмотрении судами административных дел по спорам о предоставлении отсрочки гражданам в связи с бронированием, а также в связи с участием в выполнении государственного оборонного заказа. Об этом свидетельствуют конкретные дела <14>.
--------------------------------
<14> Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 14 декабря 2022 г. по делу N 33а-5701/2022 // Официальный сайт Ульяновского областного суда: http://oblsud.uln.sudrf.ru. УИД: 73RS0003-01-2022-004247-20 (дата обращения: 24.02.2023).
Как ни странно, анализ судебных решений по делам об оспаривании решений призывных комиссий по мобилизации также показал, что многие суды при размещении судебных актов на сайтах судов допускали опубликование информации, которая не может находиться в открытом доступе: персональные данные граждан - административных истцов, включая данные о состоянии здоровья, данные воинского учета; номера военных частей, в которые были зачислены мобилизуемые; выдержки из текстов нормативных правовых актов для служебного пользования; данные о предприятиях, участвующих в выполнении государственного оборонного заказа. В связи с этим было бы оправданным включить в законодательство требование осуществлять рассмотрение судами дел этой категории в закрытых судебных заседаниях (ст. 11 КАС РФ).
По нашему мнению, можно сформулировать следующие предложения по совершенствованию прокурорского надзора за законностью призыва по мобилизации.
Первое. Необходимо законодательно закрепить обязательное участие прокуроров в работе призывных комиссий по мобилизации всех уровней в качестве обязательных членов комиссий с правом голоса.
Второе. Для сокращения количества обращений в суд было бы целесообразно сделать обязательной процедуру предварительного досудебного обжалования решения призывной комиссии по мобилизации муниципального уровня в призывную комиссию по мобилизации уровня субъекта РФ, законодательно урегулировать порядок досудебного рассмотрения жалоб мобилизованных с обязательным участием прокурора, в том числе с возможностью для прокурора давать заключение о законности решения нижестоящей призывной комиссии.
Третье. Признать обязательным участие прокурора в рассмотрении и разрешении судами административных дел, связанных с мобилизацией.
Пристатейный библиографический список
1. Багаутдинов Ф., Михайлов А. Актуальные вопросы защиты прав мобилизованных лиц // Законность. 2023. N 4.
2. Манин Я.В. Защита Отечества: призыв на военную службу по мобилизации // Полицейская и следственная деятельность. 2022. N 3. [Электронный документ] // Официальный сайт издательства "НБ-Медиа": https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=38878.
3. Советская военная энциклопедия. В 8 томах. Том 5. М.: Воениздат, 1978.
4. Соколов Я.О. Кворум призывной комиссии как условие законности вынесения решений // Право в Вооруженных Силах. 2018. N 3.
Подписано в печать 26.04.2023
"Законность", 2023, N 5