Casus belli: как запрос КС ФРГ в Суд ЕС перерос в войну судов.

5 мая 2020 г. произошло событие, которое ожидалось почти 50 лет, но многим не верилось, что это случится. Конституционный суд ФРГ (КС ФРГ) в своем решении реализовал на практике зарезервированное им еще в 1974 году право конституционного контроля нормативных актов Европейского Союза и признал целый ряд нормативных актов Европейского Центрального банка (ЕЦБ) ultra vires, т.е. принятыми с очевидным превышением полномочий и поэтому не подлежащих применению на территории Германии. Помимо этого, он посчитал принятым с превышением полномочий полученное им в ответ на свой запрос преюдициальное заключение Суда ЕС и отказался ему следовать.

А начиналась вся эта история в 2014 году, когда КС ФРГ, давно имеющий репутацию самого авторитетного и влиятельного конституционного суда в Европе, впервые в своей истории решил обратиться с запросом в Суд ЕС. Многие тогда увидели в этом начало нового этапа взаимоотношений конституционных судов государств-членов ЕС и Суда ЕС, начало диалога судов, который до этого момента шел исключительно заочно и не сказать, чтобы он носил дружелюбный характер.

Камнем преткновения стала разработанная Судом ЕС доктрина абсолютного приоритета права ЕС, согласно которой любая норма права ЕС, даже техническая норма вторичного права, имеет безусловный приоритет над любой нормой права национального, независимо от того, когда была принята эта внутренняя норма, и от ее характера, что означает, что положения национальной конституции также не могут быть использованы, чтобы оспорить действие нормы права ЕС.

Эта доктрина в принципе исключает признание особенностей конституционного правосудия и не проводит различия между конституционными и обычными национальными судами. Более того, конституционные суды самим фактом своего существования если не мешают, то явно сдерживают пыл Суда ЕС. Интенсивность напора Суда ЕС позволила некоторым авторам говорить о конституционных судах государств-членов ЕС как о наиболее притесняемой части национального судейского сообщества.

В свою очередь, конституционные суды государств-членов ЕС предложили свои доктрины приоритета права ЕС, который, по их мнению, должен быть относительным и условным. Признавая в принципе приоритет права ЕС над национальным законодательством (но не над основными положениями конституций), конституционные суды государств-членов ЕС (в первую очередь КС ФРГ) установили условия и пределы такого приоритета, оставляя за собой право в исключительных случаях и при определенных обстоятельствах (ultra vires решения институтов ЕС, включая решения Суда ЕС, а также нарушения конституционной идентичности) рассмотреть вопрос о неприменении актов ЕС в национальных правопорядках.

За этим спором о приоритете скрываются различные взгляды на Европейский Союз и его будущее, а также на роль национальных конституций и конституционного правосудия. Суд ЕС исходит из того, что Европейский Союз — это своего рода квази-федерация в развитии, где национальным конституциям и независимым конституционным судам отводится все меньше и меньше места, а сам Суд ЕС все больше и активнее претендует на роль Верховного суда ЕС, имея в руках учредительные договоры ЕС и Хартию основных прав ЕС, за которыми он уже давно признал конституционный характер. Для конституционных судов Европейский Союз является в первую очередь союзом 27 суверенных государств, обладающих собственной конституцией, которую эти суды обязаны защищать.

При таком подходе конституционные конфликты неизбежны, однако все конституционные суды отдают себе отчет в том, что отказ исполнять норму права ЕС или решение Суда ЕС является средством, подлежащим применению в исключительных случаях, поскольку это наносит очевидный удар по единообразному применению права ЕС. Проявленная конституционными судами так называемая «конституционная сдержанность» (constitutional tolerance) позволила им до недавнего времени избегать прямых столкновений с Судом ЕС, которые могли бы бросить тень на репутацию обеих сторон. Однако недавно ситуация начала меняться. В качестве примера можно привести решение Конституционного суда Чехии по делу Slovak Pensions, в котором он признал решение Суда ЕС по делу C-399/09 Landtová решением ultra vires, и поэтому не подлежащим исполнению. В декабре 2016 года Верховный суд Дании в решении по делу Ajos отказался следовать указаниям Суда, сформулированным в решении по делу C-441/14 Dansk Industri v Rasmussen, указав, что в противном случае он выйдет за пределы, установленные национальной Конституцией. Лишь быстрая корректировка собственного подхода помогла Суду ЕС избежать признания своего решения по делу C‑105/14 Tarrico решением ulra vires Конституционным судом Италии (см. мой пост).

КС ФРГ, как и ряд других конституционных судов, длительное время избегал обращения в Суд ЕС, руководствуясь принципом «не спрашивай Суд, и он не сможет тебе что-то сказать». Тем более удивительным смотрится его решение от 14 января 2014 г. приостановить производство по рассмотрению конституционной жалобы, в которой заявители оспаривали конституционность программы Прямых денежных операций (Outright Monetary Transactions programme, OMT), принятой ЕЦБ для оказания финансовой помощи странам, входящим в зону евро в виде выкупа их гособлигаций на вторичном рынке.

Помимо вопросов в отношении компетенции ЕЦБ принимать обязательные для национальных центральных банков решения, сделанный первый запрос КС ФРГ оказался весьма примечательным в силу ряда моментов.

Во-первых, сам запрос не оставлял сомнений в том, что для КС ФРГ акты, принятые ЕЦБ в отношении этой программы, являются очевидными актами ultra vires, которые противоречат ключевым элементам национальной конституционной идентичности в понимании КС ФРГ (пар. 28 и 33 запроса). При этом КС ФРГ убежден, что национальная идентичность – это не предмет для компромиссов, и готов этот тезис защищать.

Во-вторых, запрос выглядел демонстративным и публичным изложением позиции КС ФРГ в отношении более глобальных проблем. Так, КС ФРГ заявил, что он по-прежнему исходит из того, что ЕС — это сообщество государств, которые остаются хозяевами учредительных договоров (п. 26). По мнению КС ФРГ, в отличие от приоритета федеральных законов в случае с федерацией приоритет права ЕС не может быть всеобъемлющим.

В третьих, КС ФРГ открыто оговорил в своем запросе возможность не согласиться с выводами Суда ЕС и войти с ним в открытый конфликт, приняв собственное решение и использовав для этого оценку решений ЕЦБ (и Суда ЕС) на основе собственных критериев конституционной идентичности.

Отвечая на этот вызов КС ФРГ, Суд ЕС в своем преюдициальном заключении от 15 июня 2015 г. по делу C-62/14 Gauweiler and Others v. Deutscher Bundestag полностью проигнорировал рассуждения КС ФРГ о приоритете права ЕС и об идентичности, ограничившись тем, что признал акты ЕС, ставшие предметом запроса, соответствующими учредительным договорам ЕС. Суд ЕС тем самым показал, что не готов к диалогу с конституционными судами по вопросу национальной идентичности (по словам одного из комментаторов, Суд ЕС продемонстрировал отсутствие желания вести переговоры, наставая на своем исключительном праве определять правомерность актов ЕС).

Отвечая по сути запроса, Суд ЕС заявил, что у ЕЦБ есть весьма значительная дискреция при решении тех или иных вопросов, и провел анализ актов ЕЦБ на предмет их соответствия праву ЕС, используя весьма мягкий стандарт пропорциональности. К удивлению многих, КС ФРГ, получив это заключение Суда ЕС и ознакомившись с его линией аргументации, скрепя сердце согласился с ним и прекратил производство по жалобе заявителей, отдельно отметив, что манера рассуждения Суда ЕС встретила «серьезные возражения» со стороны части КС ФРГ.

Однако это был лишь первый раунд своеобразного диалога. Через два года КС ФРГ направил в Суд ЕС второй запрос, рассматривая на этот раз вопрос конституционности целого ряда решений ЕЦБ о запуске Программы приобретения активов публичного сектора (Public Sector Purchase Programme (PSPP)), в которой речь шла о приобретении центральными банками государств-членов ЕС облигаций, выпущенных государствами-членами ЕС, госкомпаниями, другими государственными учреждениями, а также институтами ЕС. Также как и в первом запросе, КС ФРГ не ограничился лишь постановкой вопросов, а провел собственный детальный анализ этих нормативных актов по вопросу их соответствия праву ЕС, включая принцип пропорциональности, придя при этом к отрицательному выводу.

Отвечая на этот запрос, Суд ЕС в своем решении по делу C-493/17 снова сделал вид, что не замечает рассуждений КС ФРГ, и признал все эти акты соответствующими праву ЕС, преподнеся свои выводы в манере, которая даже по словам сторонников Суда ЕС не смотрится удачной.

На этот раз у КС ФРГ выбора уже не оставалось. С ним просто не хотели разговаривать. Решение КС ФРГ от 5 мая 2020 г., о котором было сказано в начале поста, стало первым в истории ЕС случаем, когда высший суд государства-члена Европейского Союза признал нормативные акты ЕС ultra vires, несмотря на полученное им заключение Суда ЕС, где утверждалось ровно обратное. Тлеющий конфликт перешел в отрытую стадию и пока находится на стадии эскалации.

Уже 8 мая 2020 г. был выпущен пресс-релиз, где Суд, не комментируя решение КС ФРГ по существу, настаивает на том, что его преюдициальные заключения являются обязательными для запросившего национального суда, и что только Суд ЕС имеет исключительное право определять правомерность нормативных актов Европейского Союза. Комиссия ЕС в лице ее председателя Урсулы фон дер Ляйен, пошла еще дальше и пригрозила правительству Германии санкциями на неисполнение Конституционным судом ФРГ решения Суда ЕС (и это при том, что правительство Германии на слушаниях и в КС ФРГ, и в Суде ЕС защищало программу ЕЦБ, ставшую яблоком раздора между Судом ЕС и КС ФРГ).

Среди комментаторов пока преобладает обвинительный тон в адрес КС ФРГ, который упрекают в местечковости и в том, что его решение вышло в самый неподходящий для ЕС момент – разгар двух кризисов – пандемия COVID-19 и открытый мятеж Польши против принципа верховенства права. Однако в чем нельзя упрекнуть судей КС ФРГ, так это в недооценке момента и эффекта их решения. Основная интрига еще впереди, и возможно мы увидим начало настоящего диалога двух судов, а не разговора слепого с глухим.

Автор: Алексей Исполинов ( https://zakon.ru/aispolinov)