Коррупционные риски при назначении военнослужащих на воинские должности <1>
<1> Рецензент - В.М. Корякин, доктор юридических наук.
Багдасарян И.А., заведующая кафедрой военного права Военного университета.
В настоящей статье осуществлен анализ коррупционных рисков, имеющих место при назначении военнослужащих на воинские должности, предложены некоторые меры по их предупреждению и минимизации вредных последствий.
По общему правилу военнослужащий проходит военную службу, занимая конкретную воинскую должность, за исключением некоторых прямо оговоренных в законе случаев; при этом он может занимать только одну воинскую должность (п. 1 ст. 42 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"). В отличие от трудового права понятие "совмещение должностей" в военном праве не применяется. В связи с изложенным назначение военнослужащего на воинскую должность и освобождение от нее имеют ключевое значение для определения служебно-должностного положения военнослужащего. Именно от занимаемой воинской должности зависит совокупность прав, обязанностей и ответственности конкретного военнослужащего. Посредством замещения воинской должности персонифицируется правовой статус военнослужащего (служебные обязанности и права, ограничения и запреты, ответственность), а также определяются требования к его профессиональной подготовке.
Как отмечает А.В. Кудашкин, "воинской должностью определяются характер выполняемых служебных обязанностей по осуществлению военнослужащим задач и функций в сфере обороны и безопасности, обязанности и права, поощрения и ответственность, а также основные требования к его профессиональной подготовке. С понятием воинской должности как стрежневым связаны все другие понятия, касающиеся военной службы" <2>. Указанный автор определяет воинскую должность как учрежденную в установленном порядке структурную единицу в государственной военной организации или федеральном органе исполнительной власти, в которых в соответствии с законом предусмотрена военная служба, отражающую содержание и объем должностных полномочий занимающего ее лица <3>. Аналогичным образом, но с некоторым уточнением, определяет понятие "воинская должность" А.Е. Калинин: это учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица в государственной военной организации или федеральном органе исполнительной власти, в которых в соответствии с законом предусмотрена военная служба, созданная для обеспечения выполнения задач и функций этой организации, органа, отражающая содержание и объем должностных полномочий занимающего ее лица <4>.
--------------------------------
<2> Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования: Монография. СПб., 2003. С. 248.
<3> Там же.
<4> Калинин А.Е. Прохождение военной службы по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации: правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 9.
Используя имеющиеся в научной литературе методологические подходы <5>, учитывая сложность и многообразие полномочий, соединенных в понятии "воинская должность", данную правовую категорию можно рассматривать в трех аспектах:
--------------------------------
<5> Кудашкин А.В. Указ. соч. С. 246 - 247; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 27.
а) социальный статус воинской должности: отношения замещающего данную должность военнослужащего с другими военнослужащими (как замещающими равные с ним, так и высшие и низшие по сравнению с ним воинские должности), а также с иными лицами в процессе исполнения должностных обязанностей;
б) организационный статус воинской должности: место должности в составе структурного подразделения соответствующей воинской части, соединения, объединения, органа военного управления, а также место данной должности в иерархии иных воинских должностей, ее соотношение с другими должностями;
в) правовой статус воинской должности: круг прав и обязанностей, объем полномочий, предусмотренных для лица, замещающего данную должность, основные формы и методы их реализации, ответственность за их исполнение.
Изложенный подход к рассмотрению понятия "воинская должность" позволяет оценить коррупционные риски, которые могут иметь место как при назначении военнослужащего на должность, так и при исполнении должностных обязанностей и использовании полномочий в период замещения данной должности.
Положением о порядке прохождения военной службы (п. п. 11 - 17 ст. 11), утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, предусмотрены три разновидности перемещений военнослужащего по службе, связанные с назначением на воинскую должность:
- назначение на высшую воинскую должность (воинская должность военнослужащего считается высшей, если для нее штатом предусмотрено более высокое воинское звание, чем воинское звание по прежней воинской должности, а при равенстве предусмотренных штатом воинских званий - более высокий месячный оклад в соответствии с занимаемой воинской должностью);
- назначение на равную воинскую должность (воинская должность военнослужащего считается равной, если для нее штатом предусмотрены воинское звание, равное воинскому званию по прежней воинской должности, и равный месячный оклад в соответствии с занимаемой воинской должностью);
- назначение на низшую воинскую должность (воинская должность военнослужащего считается низшей, если для нее штатом предусмотрено более низкое воинское звание, чем воинское звание по прежней воинской должности, а при равенстве предусмотренных штатом воинских званий - более низкий месячный оклад в соответствии с занимаемой воинской должностью).
Из указанных трех разновидностей перемещения в наибольшей степени подвержено коррупционным рискам назначение военнослужащего на высшую воинскую должность. Это обусловлено совокупностью факторов и обстоятельств как материально-правового, так и морально-психологического, нравственного характера.
В законодательстве о военной службе совокупность правоотношений, связанных с назначением военнослужащих на высшие воинские должности, именуется специальным термином "продвижение по службе" (подп. "а" п. 13 ст. 11, подп. "б" п. 1, п. 3 ст. 15 Положения о порядке прохождения военной службы). Продвижение по службе закреплено в законодательстве как важнейшая гарантия реализации статуса военнослужащего: в соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" государство гарантирует военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, назначение на высшие воинские должности с учетом условий заключенного ими контракта в соответствии с полученной квалификацией, достигнутыми в служебной деятельности результатами и на конкурсной основе, а также повышение их квалификации с учетом интересов военной службы и их собственного выбора.
Смысл термина "продвижение по службе" вытекает из семантики слова "продвижение", которое образовано от глагола "продвинуться", т.е., двигаясь, пройти вперед; выдвинуться, повыситься по службе <6>. Продвигать - способствовать повышению служебного, общественного и т.п. положения кого-либо <7>. Продвигаться - достигать успеха в каком-либо отношении; выдвигаться <8>. Повысить - перевести на более ответственную должность; повыситься - стать более уважаемым, более почитаемым; перейти на более высокую, более ответственную должность <9>. Выдвинуть - отличив, выделить из других для более ответственной работы, деятельности <10>.
--------------------------------
<6> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 527.
<7> Словарь современного русского литературного языка: В 17 т. М.; Л., 1961. Т. 11. С. 1028.
<8> Там же. С. 1029.
<9> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 456.
<10> Там же. С. 96.
Таким образом, как справедливо резюмирует А.М. Терехин, смысловое значение слова "продвижение", его сущность заключается в движении вперед и (или) вверх. Продвижение как процесс заключается в процедуре, которая состоит из двух этапов: первый - нахождение отличий между несколькими кандидатами и выделение более авторитетного и уважаемого; второй - переход на более высокую, ответственную должность более авторитетного и уважаемого кандидата <11>.
--------------------------------
<11> Терехин А.М. Правовые основы продвижения военнослужащих по военной службе в Вооруженных Силах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 20.
Близким по смыслу к понятию "продвижение по службе" является понятие "карьера" (фр. carriere), которая определяется как род занятий, профессии; продвижение в какой-либо сфере деятельности; путь к успехам, видному положению в обществе, на служебном поприще; достижение известности, славы, выгоды <12>. Словарь современного русского литературного языка определяет карьеру как путь, продвижение кого-либо к внешним успехам, выгодам, славе, почету, а также достижение кем-либо личного благополучия, сопровождающее ту или иную общественную деятельность <13>.
--------------------------------
<12> Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 267; Ожегов С.И. Указ. соч. С. 231.
<13> Словарь современного русского литературного языка: В 17 т. М.; Л., 1956. Т. 5. С. 847.
Из сравнения рассматриваемых понятий А.М. Терехин пришел к выводу, что "карьера" и "продвижение по службе" соотносятся как целое и часть: "карьера - это цепочка последовательно сменяющих друг друга продвижений по службе в каком-либо одном виде деятельности в течение определенного периода времени, в результате которых достигается личное благополучие, получаются определенные выгоды, зарабатывается почет, уважение и слава" <14>.
--------------------------------
<14> Терехин А.М. Указ. соч. С. 21 - 22.
Сравнивая приведенные выше толкования терминов "продвижение по службе" и "карьера", нетрудно заметить, что при их очевидном сходстве они различаются тем, что при толковании понятия "продвижение по службе" прежде всего указывается на объективную сторону данного явления, на повышение должностного положения продвигаемого по службе; при раскрытии же содержания термина "карьера" речь идет о субъективной стороне продвижения по службе, о достижении продвигаемым лицом личных успехов, о получении им определенных выгод и благ. В связи с этим совсем не случайно во всех словарях сразу за термином "карьера" приводятся толкования производных от него понятий "карьеризм" и "карьерист", несущих явно негативный характер. Понятие "карьеризм" определяется как погоня за успехом в любых видах деятельности, вызванная стремлением к личному благополучию, продвижению по службе в личных интересах. В свою очередь, "карьерист" - это человек, который проникнут карьеризмом, который ставит заботу о своей карьере и личных успехах выше интересов общественного дела <15>.
--------------------------------
<15> Современный словарь иностранных слов. С. 267; Ожегов С.И. Указ. соч. С. 231.
Именно последнее из приведенных толкований рассматриваемых понятий таит в себе коррупционные риски, поскольку, когда продвижение по службе, выстраивание служебной карьеры становятся самоцелью, человек не останавливается ни перед чем, в том числе перед подкупом соответствующих должностных лиц, для назначения на вожделенную должность.
Сохранение и воспроизводство коррупционных рисков в рассматриваемых отношениях в значительной мере обусловлены тем, что на практике нередко допускается отступление от основных принципов продвижения по службе, выработанных многолетней практикой военно-кадровой политики. К числу таких принципов, в частности, относятся <16>:
--------------------------------
<16> Более подробно о содержании данных принципов см.: Терехин А.М. Указ. соч. С. 49 - 56.
1) принцип соответствия продвижения по военной службе полученной военнослужащим квалификации, т.е. степени его профессиональной обученности, уровню его подготовки, опыта, знаний, навыков, необходимых для выполнения обязанностей по воинской должности. Чем выше уровень квалификации военнослужащего, тем более высокую воинскую должность он может занимать. Общество и государство заинтересовано в том, чтобы более высокие должности в военной иерархии занимали военнослужащие с более высоким уровнем знаний, умений и навыков, необходимых для выполнения ими должностных обязанностей;
2) принцип соответствия продвижения по военной службе достигнутым в служебной деятельности результатам. Военнослужащий, достигший более высоких результатов в служебной деятельности, должен продвигаться по службе в приоритетном порядке. Важно отметить, что реализация данного принципа законодательно определена в качестве важнейшей меры профилактики коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (п. 5 ст. 6) требует, чтобы длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим (военнослужащим) своих должностных обязанностей в обязательном порядке учитывалось при назначении его на вышестоящую должность;
3) принцип продвижения по военной службе на конкурсной основе. Конкурсный отбор военнослужащих на вакантные воинские должности позволяет создать условия для того, чтобы продвижение по службе осуществлялось не по признакам личной преданности, родственных связей, знакомства, а на основе состязательности на равных условиях. При этом обсуждение кандидатур осуществляется гласно, а решение принимается коллегиально путем голосования. Отбор кандидатов на продвижение по службе осуществляется из числа лиц, изъявивших желание участвовать в конкурсе и отвечающих установленным законом квалификационным требованиям. К сожалению, на практике данный принцип применяется в Вооруженных Силах Российской Федерации в весьма ограниченных масштабах - только в отношении должностей профессорско-преподавательского состава и должностей в научно-исследовательских организациях.
Следует отметить, что нормативные основы данных принципов были заложены еще в начале XVIII в. Петром I в его знаменитой "Табели о рангах" от 24 января 1722 г. <17>. В данном акте впервые в истории России государственная служба была разделена на военную и гражданскую, при этом военной службе отдавался приоритет. Продвижение по иерархической лестнице было возможно только начиная с низшего чина. Тем самым был создан правовой механизм постепенного продвижения чиновника по служебной лестнице. Предусматривалась и ответственность за нарушение установленных правил продвижения по службе. Так, в п. 3 приложения к "Табели о рангах" на этот счет говорилось так: "Кто выше своего ранга будет себе почести требовать, или сам место возьмет выше данного ему ранга, тому за каждой случай платить штрафу 2 месяца жалованья" <18>. Петровская "Табель о рангах" в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. "Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать" - гласила одна из описательных статей данного правового акта.
--------------------------------
<17> Полное название данного документа: "Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был".
<18> Российское законодательство X - XX вв.: Законодательство периода становления абсолютизма: В 9 т. / Отв. ред. А.Г. Маньков; под общ. ред. О.И. Чистякова. М., 1986. Т. 4. С. 62.
В основе продвижения по службе офицеров при Петре I лежал принцип личных заслуг. По его мнению, повышение в старшие офицерские чины должно быть обусловлено исключительно способностями человека, так как человек не может хорошо выполнять новые обязанности, если они превышают его реальные возможности. Принцип личной заслуги при повышении в чине, а также принцип учета мнения сослуживцев при продвижении по службе был закреплен в Указе от 14 апреля 1714 г. "О произведении в чины штаб- и обер-офицеров, первых по свидетельству всей дивизии генералитета и штаб-офицеров, а вторых по свидетельству штаб- и обер-офицеров полка". Он состоял в том, что замещение вакансий при производстве в первые обер-офицерские и штаб-офицерские чины осуществлялось путем баллотировки, т.е. путем тайного голосования всех офицеров части (не ниже данного чина) или дивизии (для старших офицеров). Эти принципы получили развитие в Указе от 1 января 1719 г. "О производстве в воинские чины и о замещении вакансий". Этот Указ содержал требование о том, чтобы "чрез чин никого не жаловать, но порядком чин от чину возводить". Предписывалось также, чтобы военнослужащие выбирались на вакансии баллотированием из двух или трех кандидатов (т.е. были заложены основы конкурсного замещения должностей) <19>.
--------------------------------
<19> Терехин А.М. Указ. соч. С. 59 - 60.
Таким образом, уже в то время осознавалась опасность коррупции в сфере продвижения военнослужащих по службе и создавались определенные правовые барьеры для минимизации коррупционных рисков в данной сфере.
Одним из факторов, способствующих сохранению коррупционных рисков в сфере продвижения военнослужащих по службе, являются в настоящее время несовершенство и неполнота правового регулирования, наличие в законодательстве о военной службе коррупциогенных норм.
Так, в Федеральном законе "О противодействии коррупции" (п. 3 ст. 6) в качестве одной из мер профилактики коррупции определены предъявление в установленном законом порядке (выделено нами. - И.Б.) квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение должностей государственной (военной) службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами. Однако в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе", в частности в ст. 43, отсутствуют нормы, содержащие квалификационные требования, предъявляемые к военнослужащим, назначаемым на воинские должности, а дается отсылка к подзаконному акту - к Положению о порядке прохождения военной службы.
Иной подход к регулированию данного вопроса имеет место в системе государственной гражданской службы. Статья 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" к числу квалификационных требований к должностям гражданской службы относит требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Как представляется, аналогичным образом должны быть урегулированы и квалификационные требования к должностям военной службы. В Положении о порядке прохождения военной службы, к которому отсылает Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе", в п. 5 ст. 11 сказано, что назначение военнослужащего на воинскую должность производится в случае, если он отвечает требованиям, предъявляемым к данной воинской должности. Однако о том, в чем именно состоят эти требования и где они изложены, ничего не сказано. Можно предположить, что к требованиям, предъявляемым к замещению воинской должности, относится наличие военно-учетной специальности (ВУС) у каждой воинской должности. ВУС (для должностей, замещаемых офицерами, - цифровой код, для остальных должностей военнослужащих - буквенно-цифровой код) содержит требования к военной специальности и специализации военнослужащего, а также требования к уровню военного образования (для офицерских должностей). При этом отсутствуют нормы, определяющие требования к стажу и опыту службы по той или иной специальности, в той или иной должности, необходимые для назначения военнослужащего на данную воинскую должность.
Кроме того, п. 5 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы требует, чтобы при назначении военнослужащего на воинскую должность учитывались уровень профессиональной подготовки военнослужащего, его психологические качества, состояние здоровья и иные обстоятельства. Однако, как следует из анализа норм ведомственных актов Минобороны России, уровень психологических качеств и состояние здоровья военнослужащего учитываются только при назначении на первую воинскую должность при поступлении на военную службу по контракту, при поступлении граждан (военнослужащих) на обучение в военные образовательные организации, а также при назначении военнослужащих на должности летного и плавающего состава, на должности, исполнение обязанностей по которым связано с повышенным риском для здоровья, и в некоторых других случаях <20>. Основная же масса назначений на высшие воинские должности происходит без обязательного учета психологических качеств военнослужащих и их состояния здоровья, так как указанными выше нормативными правовыми актами Минобороны России процедура психологического отбора и медицинского освидетельствования продвигаемых по службе лиц не предусмотрена. Отсутствуют и нормативные правовые акты, устанавливающие критерии оценки уровня профессиональной подготовки военнослужащих (определяющие, например, при каком уровне профессиональной подготовки военнослужащий может быть назначен на конкретную высшую воинскую должность и в каких случаях ему должно быть отказано в назначении).
--------------------------------
<20> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 26 января 2000 г. N 50 "Об утверждении Руководства по профессиональному психологическому отбору в Вооруженных Силах Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ Министра обороны Российской Федерации от 20 августа 2003 г. N 200 "О порядке проведения военно-врачебной экспертизы и медицинского освидетельствования в Вооруженных Силах Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 2 окт.
Все это создает условия для многочисленных коррупционных рисков, поскольку имеется широкое поле для субъективного усмотрения должностных лиц при решении вопросов назначения военнослужащих на высшие воинские должности. В отсутствие детального правового регулирования вопросов подбора кандидатов на продвижение по службе кадровым органам достаточно легко "подогнать" нужную кандидатуру под формальное соответствие высшей воинской должности. Это приводит к тому, что, как констатируется в научных исследованиях, "приобрела устойчивый характер тенденция, при которой при подборе кандидатов для назначения на высшие воинские должности перестали играть какую-либо заметную роль такие качества, как способность к исполнению обязанностей по должности, наличие достаточного практического опыта по специальности, профессионализм, а также длительность, безупречность и эффективность исполнения военнослужащими своих должностных обязанностей" <21>. Поэтому совершенно прав К.В. Фатеев, который отмечает, что в настоящее время должностной (служебный) рост военнослужащих в большей степени зависит от личного отношения к ним командиров (начальников), нежели от их профессионального уровня и деловых качеств <22>. Отсутствие нормативного закрепления условий продвижения по службе квалифицируется в качестве одного из самых серьезных недостатков системы стимулирования добросовестного исполнения военнослужащими обязанностей военной службы <23>.
--------------------------------
<21> Терехин А.М. Указ. соч. С. 139.
<22> Фатеев К.В. Реформирование военной службы как составная часть реформирования федеральной государственной службы Российской Федерации // Рос. военно-правовой сб. 2006. N 5. С. 34.
<23> Тюрин А.И. Правовые основы стимулирования исполнения обязанностей военной службы военнослужащими, проходящими военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Еще более десятилетия назад А.В. Кудашкин на основе всестороннего исследования проблем правового регулирования военной службы в Российской Федерации пришел к выводу о том, что закрепленная в п. 2 ст. 10 Федерального закона "О статусе военнослужащих" норма, гарантирующая военнослужащим назначение на высшие воинские должности в соответствии с полученной квалификацией, достигнутыми в служебной деятельности результатами и на конкурсной основе, в целом остается декларацией, поскольку научно обоснованной и нормативно закрепленной системы служебного роста военнослужащих на сегодняшний день не существует <24>.
--------------------------------
<24> Кудашкин А.В. Правовое регулирование военной службы в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 318.
С тех пор мало что изменилось - как в плане правового регулирования вопросов продвижения военнослужащих по службе, так и в сфере связанной с этим правоприменительной деятельности.
Наряду с пробелами в правовом регулировании и наличием в законодательстве коррупциогенных факторов сохранению коррупционных рисков в сфере продвижения военнослужащих по службе в значительной мере способствуют факторы морально-нравственного характера.
Что движет военнослужащим, стремящимся к повышению по службе?
Само по себе желание расти по службе, продвигаться по служебной лестнице, стремиться к самореализации - это положительное качество. Оно стимулирует военнослужащего более качественно и эффективно исполнять обязанности по занимаемой должности, чтобы его заметили и по достоинству оценили, способствует стремлению к самообразованию, профессиональному самосовершенствованию, постоянной работе над собой, реализации потребности приносить максимальную пользу Отечеству на поприще военной службы. С точки зрения военной психологии профессиональная карьера офицера - это процесс самореализации офицером своих возможностей в профессиональной деятельности в форме поэтапного целенаправленного должностного и профессионального роста (первый этап карьеры - "овладение военной профессией", второй этап карьеры - "достижение стабильности результатов", третий этап карьеры - "достижение профессионального мастерства") <25>.
--------------------------------
<25> Черненко О.В. Социально-психологические факторы профессиональной карьеры офицеров: Автореф. дис. ... канд. психол. наук. М., 2007. С. 6.
Однако немало и таких военнослужащих, которые при продвижении по службе преследуют совсем иные цели, желая получить все и сразу, минуя описанные выше последовательные ступени карьерного роста, без достижения сколько-нибудь значимых результатов в профессиональном совершенствовании. И делается это нередко путем взяток, подкупа, блата, кумовства, протекционизма и других подобных им специфических антисоциальных криминальных явлений в сфере военно-кадровой политики.
Следует заметить, что коррупция в сфере назначения военнослужащих на воинские должности имеет и историческую основу, обусловленную, в частности, национальными особенностями нашей страны. Как указывает американский исследователь Р. Пайпс, "поступление на службу и служебное продвижение сделались в России родом национальной одержимости, особенно в низших классах; священники, лавочники и писцы спали и видели, что сыновья их получат звание корнета в армии или комиссара или регистратора на гражданской службе, которым соответствовал четырнадцатый чин, и таким образом дотянутся до кормушки. Тот же импульс, который в странах коммерческих устремлялся в накопление капитала, в императорской России направлялся обыкновенно на обзаведение чином" <26>. При прохождении военной службы эта особенность усиливается многократно: получение очередного воинского звания, продвижение по службе во все времена являлись неотъемлемым компонентом служебной карьеры военнослужащего. К сожалению, как показано выше, несовершенство законодательства в данной сфере создает почву для возникновения коррупционных отношений, которые искажают саму суть института продвижения военнослужащего по службе, а вместо вполне положительного понятия "карьера" все чаще употребляется термин "карьеризм", имеющий негативную окраску <27>.
--------------------------------
<26> Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 167.
<27> Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия: Монография. М., 2009. С. 91.
Богатую пищу для размышления относительно коррупционных рисков, связанных с продвижением военнослужащих по военной службе, дают результаты опроса, проведенного А.М. Терехиным в рамках специального диссертационного исследования по данной проблематике <28>. Ответы на вопрос "Как Вы считаете, что должен достигать военнослужащий, продвигаясь по службе?", распределились следующим образом:
--------------------------------
<28> Терехин А.М. Указ. соч. С. 236 - 246.
- материального благополучия - 35%;
- повышения уровня своей образованности, интеллектуального развития, приобретения новых знаний - 22%;
- уверенности в будущем - 19,6%;
- положительной оценки со стороны окружающих, их уважения, признания, приобретения достойной репутации - 17,1%.
Таким образом, более трети принявших участие в анкетировании военнослужащих считают достижение материального благополучия основной движущей силой продвижения по службе. Однако при ответе на вопрос "Способствует ли существующая система денежного довольствия желанию военнослужащего продвигаться по службе?" большинство (67,5%) тех же опрашиваемых военнослужащих ответили отрицательно. Возникает вопрос: за счет чего же может быть достигнуто материальное благополучие продвигаемых по службе военнослужащих, если в денежном довольствии, являющемся основным источником средств их жизнеобеспечения, они не видят стимул для продвижения по службе?
По нашему мнению, наиболее разумным объяснением указанного противоречия может быть предположение о том, что рост материального благосостояния в связи с продвижением по службе опрошенные военнослужащие видят не столько в повышении денежного довольствия <29> в связи с назначением на высшую воинскую должность, сколько в открывающихся возможностях получения неких дополнительных преимуществ как материального, так нематериального характера, проистекающих из статуса этой должности.
--------------------------------
<29> Как следует из анализа нормативных правовых актов, устанавливающих размеры денежного довольствия военнослужащих (см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2011 г. N 992 "Об установлении окладов денежного содержания военнослужащих, проходящих военную службу по контракту"; Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. N 2700 "Об утверждении Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации"), у военнослужащего, занимавшего, например, должность командира взвода, при назначении на должность командира роты должностной оклад возрастет лишь на 2000 руб., а у командира роты, назначенного заместителем командира батальона, - на 1000 руб. Даже с учетом того, что общий рост денежного довольствия будет несколько выше за счет увеличения надбавок, исчисляемых из размера должностного оклада, данный рост вряд ли можно считать действенным материальным стимулом для стремления военнослужащего к продвижению по службе.
Весьма любопытными являются результаты исследования влияния коррупции на карьерный рост военнослужащих, проведенного А.А. Волковым <30>. Для выявления наиболее и наименее удачных в карьере военнослужащих указанным автором были сопоставлены возраст и воинские звания офицеров, в результате были выделены две группы:
--------------------------------
<30> Волков А.А. Влияние коррупционного опыта на карьерный рост военнослужащих // Военно-юрид. журнал. 2014. N 1.
- группа наиболее удачливых в карьере - старшие офицеры в возрасте от 26 до 30 лет (9,6% от общего количества старших офицеров - 8 человек) - все они являлись участниками коррупционных отношений (25% - часто, 75% - иногда);
- группа наименее удачливых в карьере военнослужащих - младшие офицеры в возрасте 31 - 35 лет - только 40% из них являлись участниками коррупционных отношений, что гораздо ниже всех средних значений, причем ни один не указал, что ему часто приходилось быть участником таких отношений.
На основании вышеизложенного исследователь пришел к выводу, с которым следует согласиться: в настоящее время коррупционное поведение и опыт такого поведения среди военнослужащих не являются препятствием к карьерному росту, а, наоборот, способствуют ему, что, без сомнения, является одним из стимулов развития и распространения коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Определенные коррупционные риски имеют место также и при перемещениях военнослужащих на равные и низшие воинские должности.
При назначениях военнослужащих на равные воинские должности основной коррупционный риск содержится в праве командиров (начальников) назначать военнослужащих на равные воинские должности без их согласия (типичное проявление коррупциогенного фактора "определение компетенции по формуле "вправе", предусмотренного Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов <31>). Коррупционные риски в рассматриваемой сфере усугубляются несовершенством законодательства. Так, например, подп. "а" п. 15 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы предусмотрена возможность назначения военнослужащих на равные воинские должности "по служебной необходимости". В юридической литературе по данному поводу справедливо отмечается, что в действующем военном законодательстве отсутствует легальное определение данного понятия, не содержится ответов на вопросы: что такое "служебная необходимость", каковы критерии "служебной необходимости" и кем они определяются (в частности, какое должностное лицо и в каком порядке их определяет) <32>. Аналогичного рода коррупциогенностью обладает и другая формулировка основания назначения военнослужащего на равную воинскую должность: "для более целесообразного использования военнослужащего на военной службе" (подп. "в" п. 15 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы).
--------------------------------
<31> Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
<32> Шанхаев С.В. Прохождение военной службы по контракту: Практические рекомендации. М., 2008. С. 55.
Налицо правовая неопределенность, которой нередко пользуются коррумпированные воинские должностные лица. Риск возникновения коррупции в связи с перемещением военнослужащего на равную воинскую должность может проявиться в двоякой форме:
а) если военнослужащий не желает быть перемещенным на равную воинскую должность, то он вполне может путем подкупа лиц, от которых зависит принятие данного решения, предпринять меры для того, чтобы такое назначение не состоялось. Инициатива в вымогательстве взятки может исходить и от соответствующего должностного лица под угрозой издания приказа о перемещении военнослужащего на равную должность без его согласия;
б) если военнослужащий, наоборот, имеет интерес к перемещению на равную воинскую должность, то он может стимулировать командира (начальника) к принятию решения о его назначении. При этом неправомерные действия достаточно легко маскируются неопределенными формулировками "по служебной необходимости" или "для более целесообразного использования на военной службе".
Что касается перемещения военнослужащего на низшую воинскую должность, то риск возникновения коррупции здесь определяется главным образом волеизъявлением самого военнослужащего, заинтересованного в таком назначении (например, не желающего быть уволенным и стремящегося "дослужить" до пенсии, перевестись для прохождения службы в другое место - в крупный город, к месту жительства родственников и т.п.). Механизм возникновения коррупционных отношений в данном случае может быть тем же, что и при назначении на равную воинскую должность.
Как указывает Е.А. Глухов, поведение человека детерминировано рациональным выбором между его интересами, возможными потерями и выгодами. Поэтому коррупция существует только тогда, когда коррупционная деятельность для конкретного человека попадает в разряд целесообразного способа получения требуемого блага. Терпимость общественного сознания к коррупции, оправдание совершаемых противоправных или аморальных действий коррупционной направленности, а также отсутствие действенной угрозы наказания повышают риск наступления коррупционного поведения в воинской среде. Следовательно, чем больше у воинского должностного лица возможностей для произвола и чем меньше возможных вариантов действия у военнослужащего, претендующего на ту или иную социальную гарантию, тем выше вероятность возникновения коррупционных отношений, даже если все претенденты на получение социальной гарантии или услуги отвечают необходимым требованиям <33>.
--------------------------------
<33> Глухов Е.А. Административно-правовые средства предупреждения коррупции в сфере жилищного обеспечения военнослужащих: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 10 - 11.
В полной мере изложенные методологические подходы применимы к оценке возникновения коррупционных рисков в сфере прохождения военной службы в целом и перемещений по службе в частности.
Таким образом, назначение на воинскую должность и исполнение обязанностей по соответствующей воинской должности являются центральным элементом прохождения военной службы. Именно при назначении на воинскую должность происходит взаимодействие личных интересов конкретного военнослужащего и интересов военной службы. Если между этими интересами возникает конфликт, создаются предпосылки для возникновения коррупции.
Наиболее коррупциогенной областью общественных отношений в сфере перемещений военнослужащих по военной службе (зоной повышенного коррупционного риска) является назначение военнослужащих на высшие воинские должности (продвижение по службе). Катализаторами коррупционных рисков в данной сфере являются, с одной стороны, наличие серьезных коррупциогенных факторов в законодательстве о военной службе, а во-вторых, морально-психологический, нравственный фактор, связанный с вполне естественной для почти любого военнослужащего повышенной мотивацией реализовывать свои интересы и потребности в служебной карьере, в достижении определенного уровня должностного положения. Данная повышенная мотивация нередко реализуется путем вступления в различного рода коррупционные связи.
Библиографический список
1. Волков А.А. Влияние коррупционного опыта на карьерный рост военнослужащих // Военно-юридический журнал. 2014. N 1.
2. Глухов Е.А. Административно-правовые средства предупреждения коррупции в сфере жилищного обеспечения военнослужащих: Дис. ... канд. юрид. наук: 20.02.03. М.: ВУ, 2011.
3. Калинин А.Е. Прохождение военной службы по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации: правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 20.02.03. СПб.: ВМА, 2001.
4. Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия: Монография. М.: За права военнослужащих, 2009.
5. Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования: Монография. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2003.
6. Кудашкин А.В. Правовое регулирование военной службы в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук: 20.02.03. М.: РАГС, 2003.
7. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997.
8. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1986.
9. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М.: Независимая газета, 1993.
10. Российское законодательство X - XX вв.: Законодательство периода становления абсолютизма: В 9 т. / Отв. ред. А.Г. Маньков; под общ. ред. О.И. Чистякова. М.: Юридическая литература, 1986. Т. 4.
11. Словарь современного русского литературного языка: В 17 т. М.-Л.: Изд. АН СССР, 1956. Т. 5.
12. Словарь современного русского литературного языка: В 17 т. М.-Л.: Изд. АН СССР, 1961. Т. 11.
13. Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1993.
14. Терехин А.М. Правовые основы продвижения военнослужащих по военной службе в Вооруженных Силах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 20.02.03. М.: ВУ, 2011.
15. Тюрин А.И. Правовые основы стимулирования исполнения обязанностей военной службы военнослужащими, проходящими военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 20.02.03. М.: ВУ, 2005.
16. Фатеев К.В. Реформирование военной службы как составная часть реформирования федеральной государственной службы Российской Федерации // Российский военно-правовой сборник. N 5; Актуальные проблемы правового обеспечения прохождения военной службы в Российской Федерации. М.: За права военнослужащих, 2006.
17. Черненко О.В. Социально-психологические факторы профессиональной карьеры офицеров: Автореф. дис. ... канд. психол. наук: 19.00.05. М.: ВУ, 2007.
18. Шанхаев С.В. Прохождение военной службы по контракту: Практические рекомендации. М.: За права военнослужащих, 2008.